Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16 июня 2023 г. по делу N 8а-15412/2023[88а-17480/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Усова В. В. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 11 октября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Усова В. В. к Правительству Нижегородской области, министерству градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, министру градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области Раковой М. В, Министерству экономического развития Российской Федерации о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Усов В.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Правительству Нижегородской области, министерству градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, министру градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области Раковой М.В, Министерству экономического развития Российской Федерации о признании незаконным бездействия.

В обоснование административного иска указал, что 3 декабря 2020 года Нижегородским областным судом вынесено решение по делу N 3а-739/2020 по административному исковому заявлению Усова В.В. о признании недействующими отдельных положений генерального плана сельского поселения "Запрудновский сельсовет" Кстовского района Нижегородской области, утвержденного решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175. Данным решением суда установлено, что графическая часть генерального плана муниципального образования "Запрудновский сельсовет" Кстовского района Нижегородской области утверждалась решением Сельского совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175. На официальных ресурсах, включая официальные сайты администрации Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области, администрации Кстовского района Нижегородской области, Федеральную государственную информационную систему территориального планирования (далее - ФГИС ТП) размещена графическая часть генерального плана муниципального образования "Запрудновский сельсовет", которая не утверждена указанным решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области.

Утвержденная версия графической части генерального плана муниципального образования "Запрудновский сельсовет" Кстовского муниципального района Нижегородской области представлена администрацией Запрудновского сельского Совета в материалы дела N 3а-739/2020.

Административный истец обратился в Министерство градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области с требованиями удалить графическую часть генерального плана муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области с ресурса ФГИС ТП, поскольку размещенная на данном ресурсе графическая часть не была утверждена решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175; разместить графическую часть генерального плана муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, предоставленную администрацией Запрудновского сельского Совета Кстовского муниципального района Нижегородской области в материалы дела N 3а-739/2020 на официальном ресурсе ФГИС ТП, поскольку, как установилсуд, именно в таком виде графическая часть генерального плана муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области утверждалась решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175.

Согласно ответу министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 4 марта 2020 года министерство отказалось разместить утвержденную версию генерального плана муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, так как решением суда по делу N 3а-739/2020 на министерство такая обязанность не возложена.

Полагая, что бездействием административных ответчиков нарушаются права административного истца, как собственника земельных участков, расположенных в границах муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, поскольку в ФГИС ТП размещен генеральный план муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, который не утверждался решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175, и на официальных сайтах административных ответчиков не опубликовано сообщение о решении Нижегородского областного суда от 3 декабря 2020 года по административному делу N 3а-739/2020, просил суд признать незаконным бездействие Правительства Нижегородской области в лице Министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, выразившееся в уклонении об обеспечения публичного доступа к генеральному плану муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, утвержденному решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175, и материалов по обоснованию данного генерального плана путем размещения в ФГИС ТП; обязать Правительство Нижегородской области в лице министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области обеспечить публичный доступ к генеральному плану муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, утвержденному решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175, и материалам по его обоснованию в ФГИС ТП в течение десяти дней с даты вступления решения суда в законную силу; признать незаконным бездействие Правительства Нижегородской области,

выразившееся в уклонении от исполнения обязанности по размещению на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" сообщения о решении Нижегородского областного суда от 3 декабря 2020 года по делу N 3а-739/2020; обязать Правительство Нижегородской области разместить на официальном сайте сообщение о решении Нижегородского областного суда от 3 декабря 2020 года по делу N 3а-739/2020 в течение десяти дней с даты вступления решения суда в законную силу; признать незаконным бездействие министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, выразившееся в уклонении от исполнения обязанности по размещению на официальном сайте министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" сообщения о решении Нижегородского областного суда от 3 декабря 2020 года по делу N 3а-739/2020; обязать министерство градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области разместить на официальном сайте сообщение о решении Нижегородского областного суда от 3 декабря 2020 года по делу N 3а-739/2020.

Решением Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 11 мая 2022 года административные исковые требования Усова В.В. удовлетворены частично. Признано незаконным бездействие Правительства Нижегородской области в лице министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, выразившееся в уклонении от обеспечения публичного доступа к генеральному плану муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, утвержденному решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175, а также материалам по обоснованию данного генерального плана в ФГИС ТП. На Правительство Нижегородской области в лице министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области возложена обязанность в течение месяца со дня вступления в законную силу решения суда предоставить публичный доступ к генеральному плану муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, утвержденному решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175, а также материалам по обоснованию данного генерального плана в ФГИС ТП. В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 11 октября 2022 года решение Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 11 мая 2022 года в части удовлетворения требований Усова В.В. отменено. В отмененной части принято новое решение, которым в удовлетворении требований Усова В.В. отказано. В остальной части решение Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 11 мая 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 11 апреля 2023 года через Нижегородский районный суд города Нижнего Новгорода, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 3 мая 2023 года, заявитель просит отменить судебный акт суда апелляционной инстанции, как принятый с нарушением норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов жалобы указано на то, что у Правительства Нижегородской области в лице министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области есть обязанность по публичному размещению утвержденных документов территориального планирования в системе ФГИС ТП, что означает корреспондирующее право административного истца, как собственника земельных участков в пределах муниципального образования, в отношении которого принят документ территориального планирования, на публичный доступ к таким документам.

Обращается внимание на то обстоятельство, что новый генеральный план был принят 26 августа 2022 года, то есть после принятия решения судом первой инстанции, но до принятия обжалуемого апелляционного определения. Действующий в настоящее время генеральный план, устанавливающий новое зонирование в отношении принадлежащих административному истцу земельных участков, не исключает обязанности органов власти по размещению ранее действовавших документов территориального планирования.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции такого характера нарушений не допущено.

Разрешая спор по существу и частично удовлетворяя административные исковые требования Усова В.В, суд первой инстанции исходил из того, что размещение в ФГИС ТП неутверждённого генерального плана муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области нарушает часть 9 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 5.11 приказа Минрегиона России от 26 мая 2011 года N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов", не соответствует письму Минрегиона России от 21 января 2013 года N 440-ВГ/02, а также нарушает права административного истца, как собственника земельных участков, входящих в административную территорию Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области, поскольку данная ситуация создает правовую неопределенность статуса данных земельных участков, так как по опубликованной графической части генерального плана данные участки входят в одну зону, а согласно графической части генерального плана, утвержденного решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175, - в другую. Также в опубликованной и утвержденной версиях графической части генерального плана по-разному отражена граница д. Кувардино. По одному генеральному плану земельные участки административного истца находятся в границе д. Кувардино, а по другому - нет.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав нормы части 9 статьи 9, частей 1, 2 статьи 57.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 года N 289 "О федеральной государственной информационной системе территориального планирования", действующего в момент возникновения административного спора, приказа Минрегиона России от 19 сентября 2018 года N 498 "Об утверждении требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования", Закона Нижегородской области от 4 декабря 2019 года N 163-3 "О внесении изменений в статьи 2 и 2.1 Закона Нижегородской области "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области", Устава муниципального образования "Запрудновский сельсовет" Кстовского района Нижегородской области (в редакции решения сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 1 марта 2013 года N 147), Положения "О министерстве градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 16 апреля 2020 года N 308, не согласился с выводами суда первой инстанции и указал, что, обращаясь с настоящим административным иском в суд и обосновывая свою позицию, Усов В.В. исходил из того, что версия графической части генерального плана муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского района Нижегородской области, которая в настоящее время размещена на официальных ресурсах, Запрудновским сельским Советом не утверждалась, таким образом в ФГИС ТП был размещен один из неутвержденных проектов данной графической части.

Данные обстоятельства действительно установлены в мотивировочной части решения Нижегородского областного суда от 3 декабря 2020 года по делу N 3а-739/2020. Утвержденная версия графической части генерального плана муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского района Нижегородской области представлена суду, приобщена к материалам дела и положена в основу выводов решения по данному спору.

В рамках вышеуказанного административного дела представитель администрации Запрудновского сельсовета Кстовского района Нижегородской области пояснял, что администрация многократно пыталась исправить допущенную ошибку. Так, в декабре 2019 года направлялись обращения в администрацию Кстовского муниципального района Нижегородской области, в министерство градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области с просьбой разместить верную, утвержденную в 2013 году графическую часть генерального плана муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского района Нижегородской области, на что был получен ответ, согласно которому на сегодняшний момент не существует механизма исправления таких технических ошибок.

Возлагая на Правительство Нижегородской области в лице министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области обязанность по обеспечению публичного доступа к генеральному плану муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, утвержденного решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175, а также материалам по обоснованию данного генерального плана в ФГИС ТП, суд первой инстанции не учел правовой статус данных организаций и не установилналичие или отсутствие у данных органов соответствующих полномочий и технической возможности для восстановления прав административного истца.

Исследовав доказательства, приведенные в судебном акте районного суда, суд апелляционной инстанции отметил, что административные ответчики не являются обладателями генерального плана муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, утвержденного решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175, а также материалов по его обоснованию.

Вышеуказанный генеральный план опубликован 11 апреля 2014 года, решением Нижегородского областного суда от 3 декабря 2020 года вопрос о возложении на должностных лиц обязанности разместить утвержденную в 2013 году графическую часть генерального плана не разрешался.

В настоящее время в установленном порядке принят и опубликован новый генеральный план муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, в котором отражены сведения о принадлежащих административному истцу земельных участках.

Анализируя предмет и объем заявленных требований, их правовое обоснование, суд апелляционной инстанции не установилнарушения прав административного истца в сфере получения информации, в связи с чем пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных им требований.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Одной из важнейших задач административного судопроизводства является правильное разрешение административных дел (статья 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Суд в силу части 2 статьи 14 и части 3 статьи 62 данного Кодекса осуществляет руководство процессом, в том числе определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, а также выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались, что является необходимым условием для достижения указанной цели.

Кроме того, в соответствии со статьей 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.

Как следует из части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, порядок и основания принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Частью 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации муниципального округа, главой местной администрации городского округа.

Доступ к утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документам территориального планирования субъекта Российской Федерации, документам территориального планирования муниципальных образований и материалам по их обоснованию в информационной системе территориального планирования должен быть обеспечен с использованием официального сайта соответственно уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в срок, не превышающий десяти дней со дня утверждения таких документов (часть 9 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 57.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации Федеральная государственная информационная система территориального планирования - информационно-аналитическая система, обеспечивающая доступ к сведениям, содержащимся в государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах, в том числе в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, и необходимым для обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области территориального планирования.

В соответствии с Правилами ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 года N 289 (далее Правила), участниками информационного взаимодействия в федеральной информационной системе являются: обладатели информации - федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие создание государственных информационных ресурсов, создание и ведение государственных и муниципальных информационных систем, в том числе государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, содержащих информацию, необходимую для обеспечения деятельности в области территориального планирования (пункт 3а Правил); оператор федеральной информационной системы - Министерство экономического развития Российской Федерации (пункт 3б Правил); пользователи информации - органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, в том числе участвующие в согласовании проектов документов территориального планирования, а также юридические и физические лица (пункт 3 Правил).

Размещение информации в ФГИС ТП осуществляется только обладателями информации (пункт 6 Правил); внесение изменений в информацию производится обладателями информации в порядке, аналогичном порядку, предусмотренному для размещения этой информации (пункт 7 Правил).

В соответствии с пунктом 8 Правил обладатели информации обеспечивают достоверность, полноту и актуальность информации, доступ к которой обеспечивается посредством портала федеральной информационной системы, а также ее соответствие требованиям к структуре и форматам информации, утверждаемым оператором федеральной информационной системы.

Создание и функционирование федеральной информационной системы, доступ к информации, размещаемой в федеральной информационной системе, и ее защиту, а также доступ к информации, размещаемой в информационных системах обладателей информации через портал федеральной информационной системы, обеспечивает оператор федеральной информационной системы (пункт 16 Правил).

Требования к техническим и программным средствам федеральной информационной системы установлены пунктом 17 Правил.

На основе установленных фактических обстоятельств дела с учетом баланса частных и публичных интересов суд апелляционной инстанции сделал обоснованное заключение о том, что в рассматриваемом случае административные ответчики не относятся к обладателям информации, а, следовательно, на них не могла быть возложена обязанность по размещению в ФГИС ТП генерального плана муниципального образования Запрудновский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области, утвержденного решением сельского Совета Запрудновского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2013 года N 175, и материалов по его обоснованию, а также по обеспечению достоверности, полноты и актуальности информации.

Принимая обжалуемый заявителем судебный акт, суд апелляционной инстанции руководствовался положениями 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нормами градостроительного законодательства, регулирующими спорные правоотношения, и исходил из отсутствия установленной процессуальным законом совокупности условий, являющейся основанием для признания оспариваемого бездействия административных ответчиков незаконным.

Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку обстоятельств, установленных судом апелляционной инстанции в рамках рассмотрения настоящего дела, и несогласие с толкованием судом апелляционной инстанции норм законодательства применительно к установленным фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем они не могут являться основанием для пересмотра обжалуемого судебного акта в порядке кассационного производства.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 11 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Усова В. В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 июня 2023 года.

Председательствующий

Судьи