Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 08 июня 2023 г. по делу N 8а-9002/2023[88а-15331/2023]

Дело N 2а-1116/2022

г. Краснодар 08.06.2023

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе председательствующего Усенко Н.В, судей: Иванова А.Е, Шелудько В.В, рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием видео-конференц-связи поданную 17.02.2023 кассационную жалобу ФИО10 на решение Алуштинского городского суда Республики Крым от 13.09.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 06.12.2022 по административному делу по административному иску ФИО10 к Администрации г. Алушты, начальнику отдела муниципального земельного контроля управления муниципального контроля Администрации г. Алушты Республики Крым ФИО11, начальнику Управления муниципального контроля Администрации г. Алушты Республики Крым Краевскому Е.К, заинтересованное лицо: ООО "Континент" о признании незаконным решений уполномоченного органа.

Заслушав доклад судьи Усенко Н.В, пояснения представителей ФИО10 - ФИО6, ФИО7, поддержавших кассационную жалобу, представителей ООО "Континент" - ФИО8, ФИО9, просивших об оставлении решений судов без изменения, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

установил:

ФИО10 обратилась в суд административным иском к Администрации г. Алушты Республики Крым (Администрация), начальнику отдела муниципального земельного контроля управления муниципального контроля Администрации ФИО11, начальнику Управления муниципального контроля Администрации ФИО5, в котором просила признать незаконными и отменить акт проверки Управления муниципального контроля от 17.09.2021 (акт проверки), предписание Управления муниципального контроля об устранении нарушений требований земельного законодательства от 17.09.2021 (предписание), выразившихся в самовольном занятии земельного участка площадью 15 кв.м.

В обоснование требований ФИО10 указала, что является собственницей земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и жилого дома с кадастровым номером "данные изъяты", расположенных по адресу: "адрес".

17.09.2021 в отношении ФИО10 проведена внеплановая проверка по соблюдению административным истцом требований земельного законодательства при использовании принадлежащего ей упомянутого земельного участка, по результатам которой вынесены оспариваемые акт проверки и предписание.

ФИО10 считает указанные решения муниципального органа незаконными, нарушающими ее права, поскольку административный истец уведомлений о проведении проверки не получала, с копией распоряжения о ее проведении не ознакомлена, отсутствовала при проведении проверки.

Также заявитель указывает на то, что муниципальный орган не изучил правоустанавливающие документы ФИО10 на земельные участки, не запросил необходимые сведения в ЕГРН и не принял во внимание тот факт, что административному истцу помимо земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" принадлежит также и участок с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 24 кв.м, вид разрешенного использования - под строительство гаража. Участок площадью 15 кв.м, который, по мнению контролирующего органа, незаконно используется административным истцом, является частью участка с кадастровым номером "данные изъяты", который является ранее учтенным по данным регистрирующего органа Украины и на публичной кадастровой карте не отображается.

Ссылаясь на изложенное, ФИО10 просила об удовлетворении административного иска.

Решением Алуштинского городского суда Республики Крым от 13.09.2022, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 06.12.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ФИО10 просит об отмене решений судов, как постановленных с существенным нарушением норм материального и процессуального права, принятии нового решения об удовлетворении административного иска.

На кассационную жалобу ООО "Континент" поданы возражения с просьбой об оставлении решений судов без изменения.

Кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие надлежащим образом извещенных иных лиц, участвующих в деле.

По результатам изучения материалов дела и доводов кассационной жалобы, имеются определенные частью 2 статьи 328 КАС РФ основания для отмены решений судов.

Разрешая дело, суды руководствовались положениями статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ), пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Федеральный закон N 131-ФЗ), пункта 3.5.1, 3.5.2, 3.7.1, 3.9.2 административного регламента по осуществлению муниципального земельного контроля на территории г. Алушты Республики Крым, утвержденного постановлением от 25.04.2016 N 1130 (Постановление N 1130), пунктов 1.3, 1.4, 3.8, 3.11, 3.12, 3.13 Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля, утвержденного постановлением Совета министров Республики Крым от 07.07.2015 N 375 (Положение N 375).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды нашли оспариваемые ФИО10 акт проверки и предписание вынесеными муниципальным органом в пределах предоставленной ему действующим законодательством компетенции при осуществлении проверочных мероприятий по соблюдению правил землепользования, с соблюдением порядка проведения внеплановой выездной проверки, в связи с чем не усмотрели правовых оснований для признания оспариваемых акта и предписания незаконными.

Кроме того, судебной коллегией отмечено, что предписание носит предупредительный характер и имеет целью информирование лица, в отношении которого оно вынесено, о возможных неблагоприятных последствиях в случае неустранения нарушений земельного законодательства в добровольном порядке. Поскольку ФИО10 по факту вынесенного предписания к административной ответственности не привлечена, отсутствуют основания полагать, что предписанием нарушены права административного истца.

С такими выводами судов согласиться нельзя.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 26 части 1 статьи 16).

Под муниципальным земельным контролем согласно пункту 1 статьи 72 ЗК РФ понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением в том числе гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений.

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения.

Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, который в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии указанного акта проверки обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления (подпункты 5, 6 статьи 72 ЗК РФ).

Этой же статьей Земельного кодекса установлено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений данной статьи (пункт 2).

Подпунктом г) пункта 2 Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Крым, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 07.07.2015 N 375 "О порядке осуществления муниципального земельного контроля", предусмотрено право муниципальных инспекторов при осуществлении муниципального земельного контроля выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений требований земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.

Таким образом, статьей 72 ЗК РФ и корреспондирующими нормами Постановления Совета министров Республики Крым от 07.07.2015 N 375 предусмотрена возможность проведения муниципального земельного контроля в отношении физических лиц с выдачей обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства.

Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет привлечение к административной ответственности, установленной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

При проверке законности решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), в полном объеме.

Обязанность доказывания законности управленческого решения возлагается на орган, организацию, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В случае непредставления доказательств суд может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе (статья 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Материалами дела подтверждается, что по результатам проверки Управлением муниципального земельного контроля Администрации г. Алушты соблюдения ФИО10 земельного законодательства составлен акт проверки гражданина от 17.09.2021 N 02.04-19/122, в котором отмечены факты: занятия ФИО10 земельного участка, площадью 15 кв.м. (присоединенного к участку по адресу: "адрес") в отсутствие правоустанавливающих документов; самовольной пристройки 2-этажного объекта капитального строительства, площадью 44 кв.м, к северо-восточной части планового объекта с кадастровым номером "данные изъяты" в отсутствие предусмотренных техническими правилами отступов; регистрация права на объект с кадастровым номером "данные изъяты" как на трехэтажный жилой дом притом, что фактически строение является четырехэтажным.

В акте, а также в предписании указано, что в ходе проверки установлено наличие признаков административного правонарушения по статье 7.1 КоАП РФ, субъектом совершения административного правонарушения является ФИО10, местом и предметом административного правонарушения - самовольно занятый и огороженный земельный участок, площадью 15 кв.м, расположенный по адресу: "адрес".

Между тем, в оспариваемых актах контролирующего органа отсутствуют такие юридически значимые обстоятельства, как сведения о землях (частные, муниципальные, государственная собственность на которые не разграничена), которые, по мнению муниципального органа, незаконно заняты ФИО10, равно как и местоположение присоединенной площади (по фасаду, смежным границам). Единственным основанием для вынесения предписания явилось превышение площади занимаемого ФИО10 земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" на 15 кв.м. Однако сам по себе данный факт с учетом непроверенных муниципальным органом, а также и судами, обстоятельств принадлежности ФИО10 на праве собственности земельного участка площадью 24 кв.м, зарегистрированного по законодательству Украины, площадь которого вошла в пределы земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", о чем неоднократно заявлено ФИО10, не является достаточным для вывода контролирующего органа о нарушении административным истцом требований земельного законодательства. Кроме того, согласно пункту 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

Отсутствие вины органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца (заявителя) не является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (заявления).

Как уже отмечено, поводом для вынесения предписания явилось самовольное, как указал административный ответчик, занятие ФИО10 земельного участка, площадью 15 кв.м, присоединенного к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты". Между тем, доводы ФИО10 о том, что при вынесении предписания контролирующим органом не запрошены сведения относительно принадлежности ей земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 24 кв.м, частью которого и является площадь, равной 15 кв.м, оставлены без внимания. Соответствующе сведения не были представлены административным истцом, поскольку проверка проведена в ее отсутствие, в ходатайстве ФИО10 о переносе сроков проведения проверки административным ответчиком отказано. При таких обстоятельствах обжалуемое предписание не отвечает принципу соразмерности и необходимости с учетом установленных законом целей и задач муниципального земельного контроля.

Безусловно является неправильным вывод судебной коллегии о предупредительном характере оспариваемого предписания и отсутствии данных о нарушении таковым прав административного истца. Так в силу вышеприведенного правового регулирования предписание само по себе является основанием для привлечения лица, в отношении которого оно вынесено, к административной ответственности. В рассматриваемой ситуации ФИО10 не была привлечена к административной ответственности вследствие отсутствия события административного правонарушения по статье 7.1 КоАП РФ (постановление Главного государственного инспектора в г. Алуште Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым), а не потому что уполномоченный орган не стал обращаться в компетентный орган за привлечением административного истца к административной ответственности. В этой связи решения судов об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований о признании незаконным предписания является ошибочным, постановленным с нарушением норм материального и процессуального права, что привело к неправильному разрешению спора. При таких обстоятельствах решения судов в указанной части подлежат отмене, с вынесением в отмененной части нового решения о признании незаконным обжалуемого предписания. Решения судов по требованиям об оспаривании акта проверки являются законными и не подлежащими отмене по доводам кассационной жалобе.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" акты налоговых, таможенных проверок, а также акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со статьей 87 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон о контроле), не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (принятые по результатам проверки решения налогового или таможенного органа; предписания органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля об устранении выявленных нарушений и т.п.). Акты проверки, исходящие от органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут быть оспорены как решения, если в нарушение Закона о контроле в них содержатся требования, предусмотренные частью 2 статьи 90 указанного закона.

Поскольку оспариваемый акт не содержит указаний властно-распорядительного характера, он не может быть предметом самостоятельного обжалования.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

определил:

решение Алуштинского городского суда Республики Крым от 13.09.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 06.12.2022 в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконным предписания Управления муниципального контроля Администрации г. Алушты Республики Крым от 17.09.2021 N 02.04-20/33 отменить.

В отмененной части принять новое решение, которым административный иск ФИО10 удовлетворить частично.

Признать незаконным предписание Управления муниципального контроля Администрации г. Алушты Республики Крым от 17.09.2021 N 02.04-20/33.

В остальной части решение Алуштинского городского суда Республики Крым от 13.09.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 06.12.2022 оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО10 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 КАС РФ.

Председательствующий

Судьи:

Мотивированное кассационное определение изготовлено 16.06.2023.