Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июня 2023 г. по делу N 66а-1114/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Батялова В.А, Рогачёвой Ю.А.

при секретаре ФИО8

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям индивидуальных предпринимателей Кузнецовой Галины Михайловны, Смирнова Сергея Александровича, Самигуллина Раиса Мубараковича о признании недействующим в части постановления Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года N 319 "Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования "Городской округ "Город Йошкар-Ола" Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы" по апелляционным жалобам Правительства Республики Марий Эл, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл на решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 15 февраля 2023 года, которым требования административных истцов удовлетворены.

Заслушав доклад судьи ФИО4 апелляционного суда общей юрисдикции ФИО15, объяснения представителя ФИО16 Республики ФИО5 Эл - ФИО11, представителей Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики ФИО5 Эл - ФИО12, ФИО13, представителя ФИО1 - ФИО14, представителя ФИО2 - ФИО9, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - ФИО10, судебная коллегия по административным делам ФИО4 апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Республики Марий Эл от 17 августа 2021 года N 319 утвержден Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования "Городской округ "Город Йошкар-Ола" Республики Марий Эл на 2021 - 2023 годы (далее - Постановление N 319, Документ планирования регулярных перевозок), который вступил в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования (то есть 28 августа 2021 года) и распространяется на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года (пункт 2).

Постановление N 319 опубликовано 17 августа 2021 года на официальном интернет-портале Республики Марий Эл (марийэл.рф), 18 августа 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru).

Приложением к Документу планирования регулярных перевозок (в первоначальной редакции) является Перечень муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования "Городской округ "Город Йошкар-Ола" Республики Марий Эл, подлежащих отмене и исключению из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа "Город Йошкар-Ола" с 1 апреля 2022 года (далее - Перечень маршрутов, подлежащих отмене), в соответствии с которым к их числу отнесены:

- маршрут N 1к (наименование маршрута: Профессиональная - Республиканская больница - Профессиональная (кольцевой); основание отмены маршрута: оптимизация маршрутной сети) (пункт 9);

- маршрут N 17к (наименование маршрута: Овощевод - ул. Прохорова; основание отмены маршрута: оптимизация маршрутной сети) (пункт 15);

- маршрут N 22к (наименование маршрута: Профессиональная - микрорайон Сомбатхей - Профессиональная (кольцевой); основание отмены маршрута: оптимизация маршрутной сети) (пункт 17);

- маршрут N 34к (наименование маршрута: ул. Фестивальная - микрорайон Звездный; основание отмены маршрута: оптимизация маршрутной сети) (пункт 19).

ИП Кузнецова Г.М, осуществляющая перевозки пассажиров автобусами на основании лицензии и свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок N 1к, обратилась в Верховный Суд Республики Марий Эл с административным иском о признании недействующим пункта 9 Перечня маршрутов, подлежащих отмене, которым с 1 апреля 2022 года отменяется указанный маршрут по основанию оптимизации маршрутной сети.

ИП Смирнов С.А, осуществляющий перевозки пассажиров автобусами на основании лицензии и свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок N 17к, обратился в Верховный Суд Республики Марий Эл с административным иском о признании недействующим пункта 15 Перечня маршрутов, подлежащих отмене, которым с 1 апреля 2022 года отменяется указанный маршрут по основанию оптимизации маршрутной сети.

В дальнейшем административные истцы дополнили требования, просили признать недействующим пункт 2 Постановления N 319, допускающего придание ему обратной силы.

Определением Верховного Суда Республики Марий Эл от 16 декабря 2021 года административные дела по вышеуказанным административным искам объединены в одно производство.

Определением Верховного Суда Республики Марий Эл от 28 декабря 2021 года указанное административное дело объединено с административным делом по административному иску ИП Самигуллина Р.М, осуществляющего перевозки пассажиров автобусами на основании лицензий и свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок NN 22к и 34к, в котором (с учетом уточненных требований) он просил признать недействующими пункты 17 и 19 Перечня маршрутов, подлежащих отмене, которыми с 1 апреля 2022 года отменяются указанные маршруты по основанию оптимизации маршрутной сети, а также пункта 2 Постановления N 319, допускающего придание ему обратной силы.

Требования административных истцов мотивированы, среди прочего, тем, что при подготовке Документа планирования регулярных перевозок, предусматривающего отмену муниципальных маршрутов, не был проведен предварительный анализ действующей сети муниципальных маршрутов. Документ планирования регулярных перевозок не содержит конкретного перечня планируемых мероприятий по организации пассажирских перевозок, а также обоснования необходимости и целесообразности их проведения. Предусматривая отмену всех муниципальных маршрутов регулярных перевозок и исключение из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок сведений о них согласно приложению, Документ планирования регулярных перевозок не предусматривает взамен иные мероприятия, тем самым указанные мероприятия носят формальный характер, не основаны на законе и осуществлены произвольно, не основаны на результатах научных исследований о фактической потребности населения города в перераспределении транспортных потоков, о состоянии пассажиропотока в городе, на обращениях и жалобах граждан. В качестве основания для отмены муниципальных маршрутов указана "оптимизация маршрутной сети", однако такое основание отмены маршрутов не предусмотрено Правилами организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования "Городской округ "Город Йошкар-Ола" Республики Марий Эл, утвержденными постановлением Правительства Республики Марий Эл от 24 февраля 2021 года N 67 (далее - Правила N 67).

Решением Верховного Суда Республики Марий Эл от 14 февраля 2022 года в удовлетворении требований административных истцов отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июня 2022 года решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 14 февраля 2022 года в части отказа в удовлетворении требований административных истцов о признании недействующим пункта 2 Постановления N 319 отменено, в отмененной части принято новое решение, которым признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 Постановления N 319 в части его распространения на правоотношения, возникшие с 25 мая 2021 года, в отношении маршрутов, указанных в пунктах 9, 15, 17, 19 Перечня маршрутов, подлежащих отмене, в остальной части решение суда оставлено без изменения.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 8 ноября 2022 года решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 14 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июня 2022 года в той части, в которой решение суда оставлено без изменения, отменено, административное дело в данной части направлено на новое рассмотрение в Верховный Суд Республики Марий Эл.

Отменяя принятые по делу судебные акты в названной части, суд кассационной инстанции указал на то, что:

- судами не дана оценка аналитической справке о состоянии маршрутной сети города Йошкар-Ола за подписью сотрудников Министерства от 18 марта 2021 года (далее - аналитическая справка), которая содержит фактически только справочную информацию по существующей транспортной сети с указанием на задублированность существующих муниципальных маршрутов, необходимости формирования новой маршрутной сети, приоритетность троллейбусных маршрутов, без указания на то, на основании анализа каких данных сделаны выводы о необходимости отмены существующих муниципальных маршрутов и установления новых, а также учитывались ли при этом уровень, показатели качества транспортного обслуживания населения и их нормативные значения, предусмотренные социальным стандартом транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным распоряжением Минтранса России от 31 января 2017 года N НА-19-р (далее - Социальный стандарт, Распоряжение N НА-19-р);

- судами не установлена выполняемость заключенного между Правительством Республики Марий Эл и государственной корпорацией развития "ВЭБ.РФ" соглашения о сотрудничестве от 2 июня 2021 года (далее - соглашение о сотрудничестве) применительно к абзацу третьему пункта 2.1 соглашения, предусматривающего сотрудничество по проектам, в том числе, оптимизации маршрутных сетей общественного транспорта (устранение излишнего дублирования маршрутов, открытия новых маршрутов, приоритета движения общественного транспорта), на момент утверждения Документа планирования регулярных перевозок;

- суды констатировали лишь факт заключения между Министерством и ООО "ДОРНАДЗОР" государственного контракта от 25 июня 2021 года (далее - государственный контракт), предметом которого является выполнение научно-исследовательской работы "Разработка комплексной транспортной схемы межмуниципальных маршрутов Республики Марий Эл и муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования городского округа "Город Йошкар-Ола" (далее - научно-исследовательская работа), не установив, учитывались ли при разработке Документа планирования регулярных перевозок, предусматривающего отмену всех существующих муниципальных маршрутов результаты, полученные в ходе проведенной в рамках данного контракта работы;

- в связи с этим, заслуживают внимания доводы кассационных жалоб о том, что отмена муниципальных маршрутов, по которым административными истцами осуществляется перевозка пассажиров, произведена произвольно, без проведения анализа объективной необходимости отмены действующих маршрутов.

Определениями судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2023 года N 12-КАС23-3-К6 в передаче кассационных жалоб Правительства Республики Марий Эл и Министерства для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.

В период рассмотрения настоящего дела в различных судебных инстанциях в Постановление N 319 внесены изменения:

- постановлением Правительства Республики Марий Эл от 18 марта 2022 года N 129 (опубликовано 18 марта 2022 года на официальном интернет-портале Республики Марий Эл (марийэл.рф), 21 марта 2022 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru)), в соответствии с которым:

в подпункте 2 пункта 4 Документа планирования регулярных перевозок слова "до 1 апреля 2022 года" заменены словами "в сроки, установленные приложением к настоящему Документу планирования";

в подпункте 3 пункта 4 Документа планирования регулярных перевозок слова "до 1 апреля 2022 года" заменены словами "до 31 октября 2022 года";

Перечень маршрутов, подлежащих отмене, изложен в новой редакции (из наименования исключены слова "с 1 апреля 2022 года"; в отношении маршрутов NN 1к, 17к, 22к, 34к, указанных в пунктах 9, 15, 17, 19, изменен срок их отмены: до 31 октября 2022 года);

- постановлением Правительства Республики Марий Эл от 10 октября 2022 года N 426 (опубликовано 11 октября 2022 года на официальном интернет-портале Республики Марий Эл (марийэл.рф), 12 октября 2022 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru)), в соответствии с которым:

в подпункте 3 пункта 4 Документа планирования регулярных перевозок слова "до 31 октября 2022 года" заменены словами "до 30 апреля 2023 года";

Перечень маршрутов, подлежащих отмене, изложен в новой редакции (в отношении маршрутов NN 1к, 17к, 22к, 34к, ранее указанных в пунктах 9, 15, 17, 19, изменена нумерация на пункты 3, 5, 7, 8 соответственно, а также изменен срок их отмены: до 30 апреля 2023 года);

- постановлением Правительства Республики Марий Эл от 25 апреля 2023 года N 191 (опубликовано 25 апреля 2023 года на официальном интернет-портале Республики Марий Эл (https://mari-el.gov.ru/other/pravo), 27 апреля 2023 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru)), в соответствии с которым в Перечень маршрутов, подлежащих отмене, внесены изменения:

в отношении маршрута Nк (пункт 5) изменены основание и срок отмены маршрута: оптимизация маршрутной сети, 4 декабря 2023 года или со дня начала осуществления перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок N-П " "адрес", пл. Победы - "адрес"";

в отношении маршрута Nк (пункт 7) изменены основание и срок отмены маршрута: оптимизация маршрутной сети, 4 декабря 2023 года или со дня начала осуществления перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок N-П " "адрес" - д. Савино";

в отношении маршрута Nк (пункт 8) изменены основание и срок отмены маршрута: оптимизация маршрутной сети, 4 декабря 2023 года или со дня начала осуществления перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок N-П " "адрес" - д. Савино";

- постановлением Правительства Республики Марий Эл от 20 июня 2023 года N 269 (опубликовано 20 июня 2023 года на официальном интернет-портале Республики Марий Эл (https://mari-el.gov.ru/other/pravo), 20 июня 2023 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru)), в соответствии с которым Перечень маршрутов, подлежащих отмене, изложен в новой редакции (маршруты NN 1к, 17к, 22к из названного перечня исключены; в отношении маршрута N 34к, ранее указанного в пункте 8, изменена нумерация на пункт 1, а также указаны основание и дата исключения из реестра: оптимизация маршрутной сети, 4 декабря 2023 года.

Вместе с тем, исходя из заявленных административными истцами требований и выводов суда кассационной инстанции, предметом рассмотрения настоящего дела при его новом рассмотрении является оспаривание ИП Кузнецовой Г.М, ИП Смирновым С.А, ИП Самигуллиным Р.М. пунктов 9, 15, 17, 19 Перечня маршрутов, подлежащих отмене (в первоначальной редакции), которыми была предусмотрена отмена с 1 апреля 2022 года маршрутов NN 1к, 17к, 22к, 34к по основанию оптимизации маршрутной сети.

При этом требования ИП Кузнецовой Г.М. об оспаривании последующих изменений в Постановление N 319 (постановлений Правительства Республики Марий Эл от 18 марта 2022 года N 129, от 10 октября 2022 года N 426) рассматриваются Верховным Судом Республики Марий Эл в рамках административного дела 3а-13/2023, производство по которому приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по настоящему делу.

Как следует из пояснений представителя ИП Смирнова С.А. - Измайловой С.М, представителя Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл (далее - Министерство) - Полевщикова В.А, данных в судебном заседании суда апелляционной инстанции, правовой интерес к результатам рассмотрения настоящего дела ИП Смирновым С.А, ИП Самигуллиным Р.М. утрачен ввиду принятия постановления Правительства Республики Марий Эл от 20 июня 2023 года N 269 и выдачи им разрешительных документов на осуществление перевозок по маршрутам NN 17к, 22к.

Решением Верховного Суда Республики Марий Эл от 15 февраля 2023 года требования административных истцов удовлетворены, пункты 9, 15, 17 и 19 Перечня маршрутов, подлежащих отмене (в первоначальной редакции) признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, с Правительства Республики Марий Эл в пользу каждого из административных истцов взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 рублей.

В апелляционной жалобе Правительство Республики Марий Эл ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как принятого с нарушением норм материального и процессуального права, просит принять по делу новое решение об отказе удовлетворении заявленных административными истцами требований.

В обоснование апелляционной жалобы указывается на то, что: перевозчики имели право и возможность отправить в Министерство свои предложения по проекту Документа планирования регулярных перевозок, однако ни от одного из них ни одного предложения (возражения) не поступило; к оформлению и содержанию аналитических материалов, в соответствии с которыми разрабатывается Документ планирования регулярных перевозок, Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ), Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования "Городской округ "Город Йошкар-Ола" Республики Марий Эл, утвержденный постановлением Правительства Республики Марий Эл от 21 января 2021 года N 13 (далее - Порядок N 13) или иной нормативный правовой акт требований не устанавливает; научно-исследовательская работа, подготовленная в рамках исполнения государственного контракта и сданная заказчику 23 декабря 2021 года, подтвердила выводы, изложенные в аналитической справке; Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года N 1734-р (далее - Транспортная стратегия), Социальный стандарт носят рекомендательный характер и не являются нормативными правовыми актами, которым должен соответствовать Документ планирования регулярных перевозок; вывод суда о неисполнении соглашения о сотрудничестве в рамках принятия Документа планирования регулярных перевозок является необоснованным; суд вышел за пределы своих полномочий и рассмотрел вопрос целесообразности принятия Документа

планирования регулярных перевозок, а не вопрос его соответствия нормативным правовым актам высшей юридической силы; обжалуемое судебное решение ущемляет права неопределенного круга лиц на получение надлежащей услуги по перевозке пассажиров общественным транспортом, на доступность транспортной сети на территории города Йошкар-Ола, на переустройство транспортной сети согласно реалиям настоящего времени и в интересах жителей города и иных граждан, пользующихся данными услугами.

В апелляционной жалобе Министерство просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований административных истцов, в обоснование чего повторяет доводы, изложенные в апелляционной жалобе Правительства Республики Марий Эл, а также указывает на то, что: Постановление N 319 принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к порядку его подготовки и принятия, его форме и виду, правил введения в действие; Министерство при подготовке Документа планирования регулярных перевозок учитывало Методические рекомендации по разработке Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные Минтрансом России 30 июня 2020 года (далее - Методические рекомендации) и Социальный стандарт; сотрудники Министерства, в должностные обязанности которых входят полномочия по организации транспортного обслуживания населения, провели анализ действующей сети муниципальных маршрутов на территории города Йошкар-Ола и оформили его результаты в виде аналитической справки, которая подтверждает необходимость ее оптимизации; Министерство не может устанавливать новые муниципальные маршруты, соответствующие показателям качества Социального стандарта, без отмены уже установленных ранее маршрутов; принятие оспариваемого нормативного правового акта не носило произвольного характера, а было обусловлено подтвержденной необходимостью развития и оптимизации транспортной сети городского округа "город Йошкар-Ола"; отсутствие в действующей редакции Документа планирования регулярных перевозок сведений о новых муниципальных маршрутах регулярных перевозок, которые будут введены взамен отменяемых, порядке и сроках проведения конкурсных процедур не свидетельствует о неопределенности веденного правового регулирования; Министерство может инициировать установление новых маршрутов

самостоятельно, не внося данные о них в Документ планирования регулярных перевозок; научно-исследовательская работа носит исключительно рекомендательный характер, обязательность ее учета при принятии Документа планирования регулярных перевозок действующим законодательством не предусмотрена.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ФИО16 Республики ФИО5 Эл - ФИО11 просила решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований административных истцов.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики ФИО5 Эл - ФИО12, ФИО13 просили решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований административных истцов.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ИП ФИО1 - ФИО14 просила решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ИП ФИО2 - ФИО9 просила решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - ФИО10, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия не находит оснований к отмене принятого по делу законного и обоснованного решения.

Удовлетворяя требования административных истцов, суд проанализировал положения Федерального закона N 220-ФЗ, Транспортной стратегии, Социального стандарта, Методических рекомендаций, Закона Республики Марий Эл от 2 ноября 2020 года N 47-З "О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления муниципального образования "Городской округ "Город Йошкар-Ола" Республики Марий Эл и органами государственной власти Республики Марий Эл", постановления Правительства Республики Марий Эл от 22 декабря 2020 года N 482, Порядка N 13, Правил N 67, приказа Министерства от 30 декабря 2020 года N 292, учел положения части 4 статьи 329 КАС РФ и выводы суда кассационной инстанции, дал должную оценку представленным в материалы дела доказательствам, включая аналитическую справку, соглашение о сотрудничестве, государственный контракт и научно-исследовательскую работу, и пришел к верному выводу о том, что применительно к требованиям части 2 статьи 62, частям 8 и 9 статьи 213 КАС РФ административным ответчиком не представлено надлежащих доказательств, подтверждающих на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта обоснованность и объективную необходимость, а не произвольность отмены уполномоченным органом государственной власти муниципальных маршрутов регулярных перевозок NN 1к, 17к, 22к, 34к, что и явилось основанием для признания пунктов 9, 15, 17, 19 Перечня маршрутов, подлежащих отмене (в первоначальной редакции) недействующими как не соответствующих части 4 статьи 2, статье 12 Федерального закона N 220-ФЗ.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласна, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и основаны на законе.

Согласно пункту 27 статьи 3 Федерального закона N 220-ФЗ, который регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с названным федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

При этом, как правило, указанный документ планирования разрабатывается на средне- и долгосрочную перспективы на основе утвержденных органами государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительными органами муниципального образования документов транспортного, территориального, социально-экономического планирования, в том числе программ комплексного развития транспортной инфраструктуры, что следует, в частности, из Методических рекомендаций.

Несмотря на то, что данные рекомендации официально опубликованы не были, они содержат положения о целях и задачах принятия документа планирования, определяют единые подходы, основные направления и конкретные мероприятия по развитию регулярных перевозок на среднесрочную перспективу.

Так, пунктом 4 Методических рекомендаций установлено, что документ планирования следует разрабатывать на основании документов территориального, транспортного и социального-экономического планирования (при их наличии). Обязательным условием для разработки документа планирования регулярных перевозок является наличие разработанного на основе Распоряжения N НА-19-р и утвержденного на региональном или местном уровне Социального стандарта транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом или другого нормативного правового акта исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающего аналогичные требования к качеству транспортных услуг, оказываемых населению. Документ планирования служит непосредственным основанием для проведения конкурсов и заключения контрактов на выполнение перевозок, установления, изменения и отмены маршрутов регулярных перевозок, изменению вида регулярных перевозок.

При этом приказом Министерства от 30 декабря 2020 года N 292 "О некоторых вопросах в сфере организации транспортного обслуживания пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", вступившим в силу с 1 января 2021 года, установлено, что в целях организации и повышения качества транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе по муниципальным маршрутам регулярных перевозок муниципального образования "Городской округ "Город Йошкар-Ола" Республики Марий Эл, следует применять уровень, показатели качества транспортного обслуживания населения и их нормативные значения, установленные Социальным стандартом; учитывать уровень, показатели качества транспортного обслуживания населения и их нормативные значения, при разработке документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе, по муниципальным маршрутам регулярных перевозок муниципального образования "Городской округ "Город Йошкар-Ола".

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям (постановления от 29 января 2004 года N 2-П, от 17 июня 2013 года N 13-П, от 15 февраля 2019 года N 10-П и др.), при этом указанный принцип вытекает из конституционных принципов юридического равенства и справедливости в правовом демократическом государстве, поскольку они требуют не только правовой определенности, но и предсказуемости правового регулирования (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 20 апреля 2010 года N 9-П, от 25 июня 2015 года N 17-П, от 19 апреля 2018 года N 16-П, от 20 июля 2018 года N 34-П, от 28 февраля 2019 года N 13-П и др.).

Осуществляя выбор средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности, законодатель должен учитывать как сложившуюся в России отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права - публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его полномочий (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2020 года N 19-П "По делу о проверке конституционности статьи 981 Лесного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Горизонт").

Хотя экономическая свобода в ее конституционно-правовом значении не предопределяет получение гарантированного результата от осуществления экономической деятельности, тем не менее она предполагает защиту от рисков, связанных с произвольными и необоснованными, нарушающими нормальный (сложившийся) режим хозяйствования решениями и действиями органов публичной власти (постановление от 2 июля 2013 года N 17-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 5 и статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Омскшина").

Таким образом, исходя из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, правовой природы документа планирования регулярных перевозок, изменение в документе планирования регулярных перевозок маршрута регулярных перевозок, в том числе и в части отмены маршрутов регулярных перевозок, безусловно, является правом уполномоченного в этой сфере органа власти, однако должно быть предсказуемым, объективно необходимым и при этом не являться произвольным.

Такой подход направлен на обеспечение условий для предоставления населению бесперебойных услуг в сфере регулярных перевозок автомобильным транспортом, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих подобные перевозки, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти документа планирования регулярных перевозок, что подтверждается позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 29 января 2015 года N 225-О.

Иное означало бы несоразмерное ограничение свободы предпринимательской деятельности перевозчиков, отсутствие сохранения разумной стабильности правового регулирования в сфере регулярных перевозок пассажирским транспортом, возможности предоставления заинтересованным лицам переходного периода в целях адаптации к вносимым изменениям, что создало бы угрозу нарушения нормального режима хозяйствования субъектов данной сферы деятельности.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела вышеприведенные нормы и принципы в толковании, которое придает им Конституционный Суд Российской Федерации исходя из правовой природы документа планирования регулярных перевозок, Правительством Республики Марий Эл при принятии оспариваемого нормативного правового акта и придании ему обратной силы не были учтены.

Материалами дела достоверно подтверждается, что отмена маршрутов NN 1к, 17к, 22к, 34к, по которым административными истцами осуществлялась перевозка пассажиров, произведена административным ответчиком произвольно, без проведения анализа объективной необходимости их отмены, что позволяет судебной коллегии констатировать правильность принятия судом первой инстанции решения об удовлетворении административных исковых требований.

Так, судом верно отмечено, что аналитическая справка, которая явилась в соответствии с пунктом 7 Порядка N 13 основанием для подготовки Документа планирования регулярных перевозок, содержит фактически только ничем не подтвержденную справочную информацию по существующей транспортной сети города Йошкар-Ола с указанием на задублированность существующих муниципальных маршрутов, необходимости формирования новой маршрутной сети, приоритетность троллейбусных маршрутов, без указания на то, на основании анализа каких данных сделаны выводы о необходимости отмены действующих маршрутов NN 1к, 17к, 22к, 34к и установления новых, а также учитывались ли при этом уровень, показатели качества транспортного обслуживания населения и их нормативные значения, предусмотренные Социальным стандартом.

Доказательств того, что соглашение о сотрудничестве, в том числе с учетом его пункта 2.1, выполнялось и было каким-либо образом применено административным ответчиком при разработке и принятии Документа планирования регулярных перевозок, вопреки доводам апелляционных жалоб материалы дела не содержат.

Само по себе наличие государственного контракта о наличии оснований для отмены спорных маршрутов не свидетельствует, поскольку предусмотренная в качестве результата его исполнения научно-исследовательская работа на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта отсутствовала, в связи с чем при его разработке не учитывалась и объективно не могла быть учтена.

В этой связи ссылки в апелляционных жалобах на то, что научно-исследовательская работа подтвердила выводы аналитической справки, что научно-исследовательская работа носит исключительно рекомендательный характер, обязательность ее учета при принятии Документа планирования регулярных перевозок действующим законодательством не предусмотрена, правового значения не имеют.

Наличие жалоб пассажиров относительно качества транспортного обслуживания населения может быть учтено при подготовке надлежащего обоснования изменения и отмены конкретных маршрутов, которое в данном случае в отношении маршрутов NN 1к, 17к, 22к, 34к отсутствует.

Следовательно, подлежат отклонению как необоснованные и не подтвержденные материалами дела доводы апелляционных жалоб о том, что Министерство не может устанавливать новые муниципальные маршруты, соответствующие показателям качества Социального стандарта, без отмены уже установленных ранее маршрутов, что принятие оспариваемого нормативного правового акта не носило произвольного характера, а было обусловлено подтвержденной необходимостью развития и оптимизации транспортной сети городского округа "город Йошкар-Ола", что обжалуемое судебное решение ущемляет права неопределенного круга лиц на получение надлежащей услуги по перевозке пассажиров общественным транспортом, на доступность транспортной сети на территории города Йошкар-Ола, на переустройство транспортной сети согласно реалиям настоящего времени и в интересах жителей города и иных граждан, пользующихся данными услугами.

Каких-либо иных доказательств, подтверждающих на дату принятия Документа планирования регулярных перевозок обоснованность и объективную необходимость, а не произвольность отмены маршрутов NN 1к, 17к, 22к, 34к, в деле не имеется.

Учитывая изложенное, обжалуемый судебный акт вопреки доводам апелляционных жалоб отмене не подлежит.

Доводы апелляционных жалоб о том, что перевозчики имели право и возможность отправить в Министерство свои предложения по проекту Документа планирования регулярных перевозок, однако ни от одного из них ни одного предложения (возражения) не поступило, не могут быть признаны состоятельными, поскольку выбор способа защиты нарушенных прав является прерогативой самого административного истца.

Ссылки в апелляционных желобах на то, что к оформлению и содержанию аналитических материалов, в соответствии с которыми разрабатывается Документ планирования регулярных перевозок, Федеральный закон N 220-ФЗ, Порядок N 13 или иной нормативный правовой акт требований не устанавливает, подлежат отклонению, поскольку не опровергают того обстоятельства, что какое-либо обоснование отмены маршрутов NN 1к, 17к, 22к, 34к в аналитической справке отсутствует. Доводы о том, что сотрудники Министерства, в должностные обязанности которых входят полномочия по организации транспортного обслуживания населения, провели анализ действующей сети муниципальных маршрутов на территории города Йошкар-Ола и оформили его результаты в виде аналитической справки, которая подтверждает необходимость ее оптимизации, об обратном не свидетельствуют.

Не влекут отмену обжалуемого судебного акта доводы административного ответчика и заинтересованного лица о том, что Методические рекомендации, Транспортная стратегия и Социальный стандарт носят рекомендательный характер и не являются нормативными правовыми актами, которым должен соответствовать Документ планирования регулярных перевозок, поскольку при рассмотрении настоящего дела установлено его несоответствие и иным нормативным правовым актам большей юридической силы, нормам и принципам, которые исходя из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации при его принятии не могут быть не учтены. Более того, само Министерство в апелляционной жалобе указывает на то, что при подготовке Документа планирования регулярных перевозок оно учитывало их положения.

Являются необоснованными доводы апелляционных жалоб со ссылкой на подпункт "а" пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" о том, что суд вышел за пределы своих полномочий и рассмотрел вопрос целесообразности принятия Документа планирования регулярных перевозок, а не вопрос его соответствия нормативным правовым актам высшей юридической силы. Вопреки указанным доводам в данном случае судом проверялась не целесообразность принятия оспариваемого нормативного правового акта, что является исключительной компетенцией Правительства Республики Марий Эл, а наличие объективной и документально подтвержденной необходимости отмены маршрутов NN 1к, 17к, 22к, 34к, в результате чего установлена произвольность такой отмены, которая с приведенными выше нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, и правовой природой Документа планирования регулярных перевозок не соотносится.

Не влияют на правовую судьбу обжалуемого судебного акта ссылки в апелляционных жалобах на то, что Постановление N 319 принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к порядку его подготовки и принятия, его форме и виду, поскольку фактов нарушения процедуры его принятия судом не установлено, а факт нарушения правил введения его в действие (придание обратной силы) признан незаконным судами ранее.

Не свидетельствуют о незаконности обжалуемого решения суда доводы апелляционных жалоб о том, что отсутствие в действующей редакции Документа планирования регулярных перевозок сведений о новых муниципальных маршрутах регулярных перевозок, которые будут введены взамен отменяемых, порядке и сроках проведения конкурсных процедур не свидетельствует о неопределенности веденного правового регулирования, что Министерство может инициировать установление новых маршрутов самостоятельно, не внося данные о них в Документ планирования регулярных перевозок. Данные доводы не имеют правового значения применительно к обстоятельствам настоящего дела, в котором наличие у Министерства названных полномочий предметом рассмотрения не является, тем более что они приведены без учета положений пункта 4 Методических рекомендаций.

В целом доводы, указанные в апелляционных жалобах, аналогичны доводам, заявлявшимся административным ответчиком и заинтересованным лицом в суде первой инстанции, которым в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает, а также не учитывают ранее сделанные по делу выводы суда кассационной инстанции (часть 4 статьи 329 КАС РФ).

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного, принятое по делу решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 15 февраля 2023 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Республики Марий Эл, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Марий Эл.

Мотивированное апелляционное определение составлено 10 июля 2023 года

Председательствующий

Судьи