Решение суда Ненецкого автономного округа от 31 июля 2006 г. N 3-45/06 О признании недействующими Территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа и постановления администрации Ненецкого автономного округа от 13 декабря 2001 г. N 882

Решение суда Ненецкого автономного округа
от 31 июля 2006 г. N 3-45/06

Именем Российской Федерации

Суд Ненецкого автономного округа в составе: председательствующего судьи Шестаковой И.И.,

при секретаре Шевела Т.Н.,

с участием помощника прокурора НАО Карпушевой Е.Ю.,

представителя Администрации НАО Газимзяновой И.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Нарьян-Маре 31 июля 2006 года дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Ненецкого автономного округа о признании постановления Главы Администрации Ненецкого автономного округа "Об утверждении территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий" N 882 от 13 декабря 2001 года (N 745 в редакции от 23 декабря 2002 года), "Территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий" (ТСН 23-333-2002 НАО) противоречащими федеральному законодательству и недействующими,

установил:

Исполняющий обязанности прокурора Ненецкого автономного округа обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Главы Администрации Ненецкого автономного округа "Об утверждении территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий" N 882 от 13 декабря 2001 года (N 745 в редакции от 23 декабря 2002 года), и Территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий (ТСН 23-333-2002 НАО), (далее по тексту - ТСН), указав в обоснование, что положения оспариваемого нормативного акта не соответствуют конкретным положениям федерального законодательства, а именно: ч. 1 ст. 4, п. 3 ч. 1 ст. 7 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ (в редакции от 31 декабря 2005 года), ст. 2 ФЗ "Об энергосбережении" N 28-ФЗ от 3 апреля 1996 года, ст. 13 ФЗ "О техническом регулировании" N 184-ФЗ от 27 декабря 2002 года (в редакции ФЗ от 9 мая 2005 года N 45-ФЗ).

В судебном заседании помощник прокурора округа Карпушева Е.Ю. поддержала заявление полностью.

Представитель Администрации округа - Газимзянова И.Ю. требования исполняющего обязанности прокурора округа не признала, поскольку считает, что оспариваемые нормы не противоречат федеральному законодательству.

Выслушав объяснения участников процесса и исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Доводы представителя Администрации округа о том, что оспариваемые нормативные акты не регулируют отношения в области энергосбережения, а устанавливают нормативы при проектировании в области градостроения, являются необоснованными.

В соответствии с п. "з" ч. 2 ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (Уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной, власти, предусмотренными статьей 78 Конституцией Российской Федерации.

Согласно п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.

Статьей 4 Устава Ненецкого автономного округа правовые законодательные акты округа не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и Уставу округа.

До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения РФ и округа, округ вправе принять законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия федерального закона по предметам совместного ведения округа и РФ, правовые акты округа приводятся соответствие с федеральным законом.

Согласно ст. 1 Устава Ненецкого автономного округа, округ является равноправным субъектом РФ.

В соответствии со ст.ст. 32, 38 Устава округа, высшим и постоянно действующим органом исполнительной власти в округе является Администрация округа. Руководство деятельностью Администрацией округа осуществляется Главой Администрации по принципу единоначалия. В пределах своей компетенции Глава Администрации издает постановления. Акты Главы Администрации не должны противоречить законодательству Российской Федерации и правовым (законодательным) актам округа.

Правовые акты Главы Администрации, носящие нормативный характер, подлежат официальному опубликованию в окружной газете "Няръяна Вындер" и (или) в сборнике "Бюллетень нормативных актов Ненецкого автономного округа".

Постановление Главы Администрации НАО от 13 декабря 2001 г. N 882 "Об утверждении территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий" (в ред. от 23.12.2002 г.) и Территориальные строительные нормы Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий (ТСН 23-333-2002 НАО), является письменным официальным документом, направленным на установление, изменение и отмену правовых норм.

Оспариваемое постановление и ТСН опубликованы в Бюллетене нормативных актов Ненецкого автономного округа в 2002 году, N 7.

Анализ Территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий (ТСН 23-333-2002 НАО), утвержденных постановлением Главы Администрации НАО от 13 декабря 2001 г. N 882 (в ред. от 23.12.2002 г.) позволяет сделать вывод, что они приняты в нарушение федерального законодательства.

Как видно, Территориальные строительные нормы Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий были разработаны по заданию Администрации Ненецкого автономного округа в соответствии со статьей 53 Градостроительного кодекса в редакции ФЗ от 7 мая 1998 года, с целью обеспечения эффективного использования тепловой энергии, расходуемой на отопление зданий при обеспечении комфортных условий пребывания в них людей.

Статьей 53 ч. 1 Градостроительного кодекса РФ (в редакции ФЗ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ) предусматривалось, что субъекты Российской Федерации в соответствии с федеральными градостроительными нормативами и правилами разрабатывают градостроительные нормативы и правила субъектов Российской Федерации с учетом природно-климатических, социально-демографических, национальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации.

Государственные строительные нормы и правила - это нормативно-технические документы, разработанные и утвержденные федеральным органом архитектуры и градостроительства или органами архитектуры градостроительства субъектов Российской Федерации и подлежащие обязательному исполнению при осуществлении градостроительной деятельности всех видов (ч. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, в ред. от 07.05.1998 г.).

Согласно ч. 1 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ, введенного в действие в соответствии со ст. 1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ (в ред. от 31.12.2005 г.), законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию и планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.

Таким образом, новое законодательство о градостроительной деятельности не регулирует отношения, связанные с разработкой градостроительных нормативов и правил, в том числе и субъектами Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 .ч. 1 ст. 7 указанного кодекса, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности отнесено утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования.

Полномочия субъектов Российской Федерации по разработку градостроительных норм и правил действующим Градостроительным кодексом РФ не предусмотрены.

Помимо этого, ТСН разработаны на основании постановления Правительства РФ N 1087 от 02 ноября 1995 г. "О неотложных мерах по энергосбережению" и Федеральной целевой программы "Энергосбережение России", принятой постановлением Правительства РФ N 80 от 24 январе# 1998 г.

Вместе с тем, указанное постановление утратило силу, в связи с изданием постановления Правительства РФ от 04.08.2005 N. 492. Постановление Правительства РФ N 80 от 24 января 1998 г. "О Федеральной целевой программе "Энергосбережение России" на 1998- 2005 годы", которое также утратило силу, в связи с изданием постановления Правительства РФ от 24 августа 2002 N 630.

Как следует из абзаца 2 раздела "введение" ТСН, эти нормы разработаны на основании Федерального закона "об энергосбережении" N 28-ФЗ от 03 апреля 1996 г.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об энергосбережение# N 28-ФЗ от 03.04.1996 г. (в ред. от 05.04.2003) законодательство Российской Федерации об энергосбережении состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам энергосбережения, принимаемых в соответствии с договорами по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В то же время, договор по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ненецкого автономного округа о предоставлении субъекту Российской Федерации права принятия нормативных правовых актов в области энергосбережения не заключался (согласно информации Администрации НАО от 26 мая 2006 г. N 01-29/2347).

Статьей 5 Федерального закона "Об энергосбережении" N 28-ФЗ от 03 апреля 1996 г. (в ред. от 05.04.2003 г.) в государственные стандарты на энергопотребляющую продукцию включаются показатели ее энергоэффективности в порядке, установленном законодательством РФ.

В силу статьи 71 пункта "р" Конституции РФ, стандарты (в том числе строительные нормы и правила), отнесены к ведению Российской Федерации.

Для реализации вышеуказанной конституционной нормы, Правительство РФ в "Положении о Государственном комитете Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике", утвержденном постановлением от 26.01.1999 г. N 95, уполномочило Госкомитет разрабатывать, принимать и вводить в действие и издавать нормы и правила, государственные стандарты и инструкции в области строительства, архитектуры (пп. 20 п. 7).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. "от 26.01.1999 г. N 95" следует читать: "от 25.01.1999 г. N 95"

В этой связи, единственными правомерными стандартами (нормативными документами) по проектированию и строительству в Российской Федерации являются ГОСТы и строительные нормы и правила - СниПы, утвержденные Госстроем России и действующие на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией России.

Именно эти полномочия Комитета являлись основными в его деятельности, вплоть его преобразования в соответствии со ст. 15 Указа Президента РФ от 09.03.2004 (в ред. от 23.12.2005, с изменениями от 27.03.2006) в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации.

Разработка субъектом РФ нормативных технических документов (стандартов) не, имеет правового обоснования и, в нарушение ст. 8 Конституции РФ, не способствует созданию единого экономического пространства. Действие таких стандартов препятствует свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств, поддержке конкуренции свободе экономической деятельности, которые гарантированы Конституцией РФ.

Согласно ст. 78 п. 2 Конституции РФ субъекты РФ могут заниматься таким правотворчеством, но при условии, что федеральные органы исполнительной власти передали им, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Вместе с тем, согласно информации Администрации НАО от 26.05.2006 г. N 01-29/2347, соглашение с федеральными органами исполнительной власти о передаче органам государственной власти Ненецкого автономного округа полномочий по установлению стандартов в области энергопотребления и теплозащиты жилых и общественных зданий не заключалось.

Таким образом, создание региональных стандартов не обусловлено никакими соглашениями.

Действующим законодательством предоставляется субъектам РФ право разрабатывать градостроительные нормативы (нормативы градостроительного проектирования - ст. 7 Градостроительного кодекса РФ), а не строительные нормы и правила.

Это положение корректируется и с нормами Федерального закона "О техническом регулировании", согласно которому в состав документации в области стандартизации, используемых на территории Российской Федерации, включены национальные стандарты и стандарты организаций (ст. 13), то есть система стандартизации, установленная законом, не предусматривает региональных норм.

Утверждение территориальных стандартов не предусмотрено ст. ст. 11, 37 Устава Ненецкого автономного округа, определяющих полномочия округа и Главы Администрации округа.

В этой связи, как показывает данный анализ, пределы полномочий Администрации НАО по утверждению "Территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий (ТСН 23-333-2002 НАО)" постановлением Главы Администрации НАО от 13 декабря 2001 г. N 882 "Об утверждении территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий (в ред. от 23.12.2002 г.), превышены.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что, оспариваемые нормативные акты противоречат федеральному законодательству.

Принимая во внимание, что оспариваемое постановление и Территориальные строительные нормы Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий приняты и опубликованы в установленном порядке и полномочным органом, считает правильным признать его нормы, оспоренные прокурором, недействующими с момента вступления данного решения в законную силу.

Руководствуясь ст. ст. 194, 199 и 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление исполняющего обязанности прокурора Ненецкого автономного округа о признании постановления Главы Администрации Ненецкого автономного округа "Об утверждении территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий" N 882 от 13 декабря 2001 года (N 745 в редакции от 23 декабря 2002 года), "Территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий" (ТСН 23-333-2002 НАО) противоречащими федеральному законодательству и недействующими - удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими:

постановление Главы Администрации Ненецкого автономного округа "Об утверждении территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий" N 882 от 13 декабря 2001 года (N 745 в редакции от 23 декабря 2002 года),

- "Территориальные строительные нормы Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий" (ТСН 23-333-2002 НАО), со дня вступления решения в законную силу.

Обязать Администрацию Ненецкого автономного округа после вступления решения в законную силу опубликовать в течение месяца в окружной газете "Няръяна Вындер" и Бюллетене нормативных актов Администрации Ненецкого автономного округа сообщение о настоящем решении.

На решение может быть подана кассационная жалоба и принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней через Суд Ненецкого автономного округа.

Председательствующий

Шестакова И.И.