Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 августа 2023 г. по делу N 8а-19706/2023[88а-26366/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Шелудько В.В, Аняновой О.П, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы лиц, не привлеченных к участию в деле, Горшенина Ю.А, Ефимова В.Е, Черкашиной К.А. и Кутеповой Е.В, поступившие в суд первой инстанции 19 мая 2023 года, 23 мая 2023 года, 23 мая 2023 года, 12 мая 2023 года и 15 мая 2023 года соответственно, на решение Верховного суда Республики Крым от 17 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Крым к Уютненскому сельскому совету Сакского района Республики Крым, Сакскому районному совету Республики Крым об оспаривании нормативных правовых актов в части.

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснения Черкашиной К.А, действующей в своих интересах и в интересах Кутеповой Е.В, представителя Горшенина Ю.А. и Ефимова В.Е. - Кочетковой Л.А, представителя Министерства сельского хозяйства Республики Крым Подройкиной Н.И, представителя Совета министров Республики Крым Казаковой О.В, представителя Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым Якубовой З.А, представителя Министерства строительства и архитектуры Республики Крым Загорулько В.А, прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фроловой Е.В, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

заместитель прокурора Республики Крым, действуя в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, Республики Крым и Российской Федерации, обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным иском к Уютненскому сельскому совету Сакского района Республики Крым, Сакскому районному совету Республики Крым, в котором, с учётом последующих изменений, просил:

- признать недействующим решение Уютненского сельского совета Сакского района АР Крым от 29 января 2014 года N953 "Об утверждении Генерального плана села Уютное Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым" в части включения в границы села Уютное Сакского района Республики Крым территорий, контуры которых согласно графической части генерального плана (Опорный план) ограничены территориями между условными линиями проектируемых и существующих границ населенного пункта;

- признать недействующим решение Сакского районного совета Республики Крым от 01 ноября 2018 года N175 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым" в части включения в границы села Уютное Сакского района Республики Крым территорий, контуры которых согласно графической части генерального плана (Карта границ населенных пунктов, входящих в состав поселения) отнесены к землям сельскохозяйственного назначения, ограничены линиями существующих и планируемых границ населенных пунктов;

- признать недействующим со дня принятия решение Сакского районного совета Республики Крым от 28 декабря 2018 года N233 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым" в редакции решения Сакского районного совета Республики Крым от 25 ноября 2021 года N112 в части установления градостроительных регламентов и градостроительного зонирования земель сельскохозяйственного назначения, которые решением Уютненского сельского совета Сакского района АР Крым от 29 января 2014 года N953 "Об утверждении Генерального плана села Уютное Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым" и решением Сакского районного совета Республики Крым от 01 ноября 2018 года N175 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым" незаконно включены в границы с. Уютное Сакского района Республики Крым.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 17 ноября 2022 года удовлетворено в части административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Крым к Уютненскому сельскому совету Сакского района Республики Крым, Сакскому районному совету Республики Крым об оспаривании отдельных положений нормативных правовых актов; признаны недействующими со дня принятия: Генеральный план муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым", утвержденный решением Сакского районного совета Республики Крым от 1 ноября 2018 года N 175, в части включения в границы села Уютное Сакского района Республики Крым территорий, контуры которых согласно графической части Генерального плана - Карта границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, - отнесены к землям сельскохозяйственного назначения по состоянию до принятия решения Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым от 29 января 2014 года N 953 "Об утверждении Генерального плана села Уютное Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым", ограничены линиями существующих и планируемых границ населенных пунктов; Правила землепользования и застройки муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым, утвержденные решением Сакского районного совета Республики Крым от 28 декабря 2018 года N 233 в редакции решения Сакского районного совета Республики Крым от 25 ноября 2021 года N 112, в части установления градостроительных регламентов и градостроительного зонирования земель сельскохозяйственного назначения, которые решением Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым от 29 января 2014 года N953 "Об утверждении Генерального плана села Уютное Уютненского сельского совета Сакского района Автономной Республики Крым" и решением Сакского районного совета Республики Крым от 1 ноября 2018 года N 175 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Уютненское сельское

поселение Сакского района Республики Крым" включены в границы с. Уютное Сакского района Республики Крым.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2023 года апелляционные жалобы ряда граждан, в том числе и Горшенина Ю.А, Ефимова В.Е, Черкашиной К.А. и Кутеповой Е.В. оставлены без рассмотрения.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, Ефимов В.Е. просит отменить решение суда первой и апелляционной инстанций, вынести новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

В кассационных жалобах, поданных в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, Горшенин Ю.А. просит отменить решение суда первой и апелляционной инстанций и вынести новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

В кассационных жалобах, поданных в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, Черкашина К.А. просит отменить решение суда первой и апелляционной инстанций, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В кассационных жалобах, поданных в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, Кутепова Е.В. просит отменить решение суда первой и апелляционной инстанций, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На кассационные жалобы поступили возражения от представителя Совета министров Республики Крым Казаковой О.В, в которых просит в удовлетворении кассационных жалоб отказать, а обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

На кассационные жалобы поступили возражения от представителя прокуратуры Республики Крым Алескерова Д.А, в которых просит оставить кассационные жалобы Горшенина Ю.А, Ефимова В.Е, Черкашиной К.А. и Кутеповой Е.В. без рассмотрения.

В судебном заседании суда кассационной инстанции путем использования систем видеоконференц-связи в порядке, установленном статьей 142 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации приняли участие Черкашина К.А, действующая в своих интересах и в интересах Кутеповой Е.В, представитель Горшенина Ю.А. и Ефимова В.Е. - Кочеткова Л.А, которые доводы кассационных жалоб поддержали, просили обжалуемые судебные акты отменить.

В судебном заседании суда кассационной инстанции путем использования систем видеоконференц-связи в порядке, установленном статьей 142 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации приняли участие представитель Министерства сельского хозяйства Республики Крым Подройкина Н.И, представитель Совета министров Республики Крым Казакова О.В, представитель Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым Якубова З.А, представитель Министерства строительства и архитектуры Республики Крым Загорулько В.А, которые доводам кассационных жалоб возражали, просили в удовлетворении кассационных жалоб отказать, а обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

В судебном заседании суда кассационной инстанции прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фролова Е.В, доводам кассационных жалоб возражала, просила оставить кассационные жалобы Горшенина Ю.А, Ефимова В.Е, Черкашиной К.А. и Кутеповой Е.В. без рассмотрения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб, возражения на них, судебная коллегия приходит к выводу, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, что обусловлено следующим.

Как следует из материалов дела 01 ноября 2018 года Сакским районным советом Республики Крым первого созыва на 74 внеочередной сессии принято решение N175 "Об утверждении генерального плана муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым" (том 3 л.д. 1-2, 5-22).

Указанное решение опубликовано в газете "Сакская газета" от 10 ноября 2018 года N45 (10996), размещено на официальном сайте муниципального образования Сакский район Республики Крым в информационно-телекоммуникационной сети Интернет www.sakirs.ru - 02 ноября 2018 года (том 5 л.д. 2).

Копия данного решения Сакского районного совета Республики Крым направлена председателем Сакского районного совета в Министерство юстиции Республики Крым для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Республики Крым, решение включено в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов и зарегистрировано 03 декабря 2018 года, о чём свидетельствует размещение указанной информации на сайте Министерства юстиции Российской Федерации.

Сакским районным советом Республики Крым первого созыва на 79 внеочередной сессии 28 декабря 2018 года принято решение N233 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым" (том 3 л.д. 23-24).

Указанное решение опубликовано в газете "Сакская газета" от 12 января 2019 года N1 (11004), размещено на официальном сайте муниципального образования Сакский район Республики Крым 09 января 2018 года (том 5 л.д. 3).

Копия данного решения Сакского районного совета Республики Крым направлена председателем Сакского районного совета в Министерство юстиции Республики Крым для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Республики Крым, решение включено в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов и зарегистрировано 08 февраля 2019 года, о чём свидетельствует размещение указанной информации на сайте Министерства юстиции Российской Федерации.

В дальнейшем, решением Сакского районного совета Республики Крым от 25 ноября 2021 года N112 в Правила землепользования и застройки муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым, утверждённые решением Сакского районного совета от 28 декабря 2018 года (текстовую и графическую часть) внесены изменения: - карту градостроительного зонирования (прилагается); - Часть IV. Градостроительные регламенты, Часть V. Регулирование землепользования и застройки в зонах с особыми условиями использования территорий (прилагается) (том 4 л.д. 1-2, 3-276).

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования прокурора в части, суд первой инстанции указал, что Генеральный план Уютненского сельского поселения Сакского района Республики Крым, утверждённый решением Сакского районного совета Республики Крым от 01 ноября 2018 года N175, принят представительным органом местного самоуправления, как полномочным лицом. Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый Генплан села Уютное 2018 года в части включения в границы села Уютное Сакского района Республики Крым территорий, контуры которых согласно графической части Генерального плана - Карта границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, ограничены линиями существующих границ населенных пунктов, и относящихся к землям сельскохозяйственного назначения до принятия Генерального плана села Уютное 2014 года, противоречит пункту 2 части 2 статьи 25, частям 9, 10, 11 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункту 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 N101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N172-ФЗ О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Правила землепользования и застройки муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым, утверждённые решением Сакского районного совета Республики Крым от 28 декабря 2018 года N233 в редакции решения Сакского районного совета Республики Крым от 25 ноября 2021 года N112, приняты представительным органом местного самоуправления, как полномочным лицом.

Вместе с тем, поскольку судом первой инстанции в рамках рассмотрения настоящего дела установлено принятие Генерального плана села Уютное 2018 года с нарушениями в части включения в границы населённого пункта территорий земель площадью более 1356 га, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в том числе сельскохозяйственных угодий, то и Правила землепользования и застройки муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым в этой части, таким образом, противоречат части 1 стать 30, части 3 статьи 31, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку устанавливают градостроительное зонирование указанных земель исходя из их принадлежности к категории земель населённого пункта, предусматривающей их застройку. Принятие Генплана села Уютное 2018 года и Правил землепользования и застройки муниципального образования Уютненское сельское поселение Сакского района Республики Крым в оспариваемой части с нарушением приведенных норм закона фактически привело к изъятию из сельскохозяйственного оборота в нарушение установленного законодательством порядка специально предназначенных для этой цели территорий, используемых и имеющих значение для обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации в целом.

Суд апелляционной инстанции, оставляя апелляционные жалобы ряда граждан, в том числе и Горшенина Ю.А, Ефимова В.Е, Черкашиной К.А, Кутеповой Е.В. без рассмотрения, указал, что лица, подавшие апелляционные жалобы, не являются лицами, участвующими в данном деле, обжалуемым решением не разрешался вопрос об их правах и обязанностях, следовательно, апелляционные жалобы по смыслу пункта 1 части 1 статьи 301 КАС РФ поданы лицами, не имеющими права на обращение в суд апелляционной инстанции, что в силу пункта 5 статьи 309 названного кодекса является основанием для оставления апелляционных жалоб без рассмотрения по существу.

Между тем судами нижестоящими инстанций не учтено следующее.

В соответствии со статьями 2 и 18, частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В развитие конституционной гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть 1 статьи 4 КАС РФ устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Одним из принципов административного судопроизводства является законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, которые обеспечиваются не только соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, но и получением гражданами судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (пункт 3 статьи 6, статья 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

К лицам, участвующим в деле, согласно статье 37 КАС РФ относятся: стороны; заинтересованные лица; прокурор; органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

Согласно части 1 статьи 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда (часть 2 статьи 47).

Как следует из материалов дела в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции граждане, являющиеся собственниками земельных участков, которые в соответствии с Генпланом села Уютное 2018 года входили в границы населенного пункта, в том числе Кутепова Е.В. и Черкашина К.А. (том 8 л.д. 9, 18), заявили ходатайство о привлечении их в качестве заинтересованных лиц на стороне административных ответчиков.

Отказывая в удовлетворении ходатайства суд первой инстанции указал, что из материалов дела не следует, что оспариваемыми в настоящем деле нормативными правовыми актами могут быть затронуты права и обязанности данных лиц.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Кутепова Е.В. и Черкашина К.А. приобрели земельные участки в 2020 году в период действия оспариваемых нормативных актов.

Согласно выписке из ЕГРН следует, что категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства (том 8 л.д. 10-11, 20-21).

Из выписок ЕГРН следует, что на указанных земельных участках Кутепова Е.В. и Черкашина К.А. возвели жилые дома, право собственности на которые зарегистрировано (том 40 л.д. 153-154, том 41 л.д. 145-146).

Также право собственности на жилые дома зарегистрированы у следующих граждан, обратившихся с ходатайством о привлечении их в качестве заинтересованных лиц на стороне административных ответчиков: Крылова М.А. (том 6 л.д. 226), Федоренко А.Н. (том 9 л.д. 123-124), Бульбах С.Б. (том 47 л.д. 128), Ковтун О.В. (том 41 л.д. 88), Ерохиной Е.В. (том 42 л.д. 63), Лупу И.П. (том 43 л.д. 223), Велиляевой И.М. (том 44 л.д. 59), Ким Я.Б. (том 44 л.д. 69), Мальгиной Н.С. (том 44 л.д. 73), Крыловой Н.Е. (том 30 л.д. 123, 130), Обломовой А.Е. (том 33 л.д. 13-14), Самофаловой А.Е. (том 6 л.д. 211-212), Нардиновой Л.И. (том 7 л.д. 17-18), Топчая Е.В. (том 7 л.д. 148-149), Томчик В.Г. (том 7 л.д. 170-171, 173-174), Потапова Е.Ю. (том 7 л.д. 186-187), Ибрагимова Э.Р. (том 7 л.д. 197-198), Березиной Н.В. (том 7 л.д. 231-232), Поповой Т.А. (том 8 л.д.37-38), Паршукова С.Г. (том 9 л.д. 131), Шунькова В.Б. (том 10 л.д.122-123), Тюрина В.В. (том 10 л.д. 160-161), Шипковой О.А. (том 8 л.д. 58-59).

Учитывая, что принятым решением земельные участки выведены из земель населенных пунктов, права подателей кассационных жалоб затрагиваются, так как в период действия обжалуемых нормативных актов ими были возведены на указанных земельных участках жилые дома, а также размер их земельных участков будет не соответствовать минимальным размерам, установленным для земельных участков сельскохозяйственного назначения в Республике Крым.

Учитывая, что податели кассационных жалоб просили их допустить к участию в деле, а также то, что они просили их допустить в качестве заинтересованных лиц на стороне административного ответчика, не привлечение их к участию в данном конкретном деле лишила их права на судебную защиту.

Однако суд апелляционной инстанции данные нарушения не устранил.

Решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле (пункт 4 части 1 статьи 310 КАС РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 328 КАС РФ судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

С учетом изложенного, ввиду существенного нарушения судами первой и апелляционной инстанций норм процессуального права, обжалуемые судебные акты нельзя признать законными, они подлежат отмене с направлением материалов дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного суда Республики Крым от 17 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 апреля 2023 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 28 августа 2023 года.

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи В.В. ШелудькоО.П. Анянова