Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 августа 2023 г. по делу N 8а-24859/2023[88а-29725/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Иванова А.Е. и Шидаковой О.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Халибекова С.Т. на решение Севастопольского городского суда от 19 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Халибеков С.Т. к Правительству города Севастополя об оспаривании нормативных правовых актов в части.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы, возражения, выслушав пояснения представителя административного истца - Белову И.С, прокурора Капитана - Дубровскую Е.Н. судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Севастополя от 2 июня 2021 г. N 242-ПП "О благоустройстве пляжей города Севастополя" постановление Правительства Севастополя от 22 марта 2016 г. N220-ПП признано утратившим силу и утверждено Положение о порядке проведения конкурса на лучшее эскизное предложение по благоустройству пляжа города Севастополя и заключения договоров о благоустройстве пляжа города Севастополя.

Постановлением Правительства Севастополя N338-ПП от 29 июля 2021 г. "О внесении изменения в постановление Правительства Севастополя от 02.06.2021 г. N 242-ПП "О благоустройстве пляжей города Севастополя", внесены изменения в Положение о порядке проведения конкурса на лучшее эскизное предложение по благоустройству пляжа города Севастополя, утвержденное Постановлением Правительства Севастополя от 2 июня 2021 г. N 242-ПП в пункт 10.4.

Постановлением Правительства Севастополя от 26 августа 2022 г. N 390-ПП п.10.4 Положения N 242-ПП после слов "равного 0, 5" дополнен словами "в период с 1 мая по 30 сентября" и равного 0, 1 в период с 1 октября по 30 апреля.

Халибеков С.Т. обратился в Севастопольский городской суд с административным иском, с учетом уточнений, в котором просил признать незаконными со дня их фициального опубликования Постановление Правительства Севастополя N 338-ПП от 29 июля 2021 г. "О внесении изменений в постановление Правительства Севастополя от 2 июня 2021 г. N 242-ПП "О благоустройстве пляжей города Севастополя", которым внесены изменения Положение о порядке проведения конкурса на лучшее эскизное предложение по благоустройству пляжа города Севастополя, утвержденное Постановлением Правительства Севастополя от 2 июня 2021 г. N 242-ПП в части изложения пункта 10.4 в следующей редакции: "Плата за размещение НТО на пляжах города Севастополя определяется уполномоченным органом в соответствии с Методикой определения начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя, с применением понижающего коэффициента, равного 0, 5", а также пункт 8 Постановления Правительства города Севастополя N 390-ПП от 26 августа 2022 г, которым дополнен пункт 10.4, после слов "равного 0, 5" дополнен словами "в период с 01 мая по 30 сентября и равного 0, 1 - в период с 1 октября по 30 апреля".

В обоснование административных исковых требований указал, что в соответствии с разделом X Положения о порядке проведения конкурса на лучшее эскизное предложение по благоустройство пляжа города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя N 220-ПП от 22 марта 2016 г, договора о благоустройстве пляжа города Севастополя N 1 от 29 апреля 2019 года, заключенным ИП Халибековым С.Т. с администрацией Качинского муниципального округа г. Севастополя со сроком действия до 29 апреля 2029 года он является оператором пляжа. Согласно договора административный истец принял на себя обязательства произвести инвестиции в благоустройство пляжа, между ним и Главным управлением потребительского рынка и лицензирования г. Севастополя, заключено 11 договоров на размещение НТО на пляже "Орловка-1" в соответствии с условиями которых размер платы за размещение объекта за месяц составляет 26 рублей. Применение понижающего коэффициента в размере 05, и 0, 1 существенным образом повышает плату за размещение нестационарного торгового объекта, не имеет экономического обоснования и не отвечает принципу предсказуемости расчета, препятствует ведению предпринимательской деятельности в нестационарных торговых объектах.

Так же истец указывал на то, что оспариваемые акты приняты с нарушением пункта 3 статьи 30, пункта 2 части 1 статьи 34, пункта 2 статьи 36, части 10 статьи 45 ГрК РФ, статьи 40 ЗК РФ, Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета N 4114 от 13 декабря 2005 г, пункта 1 Указа Президента РФ от 29 июня 1998 N 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства", статьи 5 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".

Решением Севастопольского городского суда от 19 октября 2022 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2023 г. в удовлетворении административного иска Халибекова С.Т. отказано.

В кассационной жалобе, поданной в суд первой инстанции 17 июля 2023 года заявитель просит отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение, принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования. Нижестоящими судами допущено нарушение норм материального и процессуального права; неверно определены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Определением судьи от 27 июля 2023 года кассационная жалоба с делом приняты к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражения, выслушав пояснения, судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций не были допущены нарушения, которые являются основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с частью 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Таким образом, основанием для удовлетворения иска об оспаривании действий и решений органа, наделенного государственными полномочиями должна быть совокупность двух условий: не соответствие оспариваемого решения (действия) нормативному правовому акту, а также нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Как следует из материалов административного дела, отказывая в удовлетворении административного иска, нижестоящие суды правильно приняли во внимание следующее.

Так, в силу статьи 9 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, а также статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено данным Федеральным конституционным законом.

На основании пункты 1 статьи 2 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 7 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ закреплено, что одним из принципов, на которых основывается настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской федерации.

Федеральный законодатель, определяя основания использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренными главой V.I ЗК РФ, в главе V.6 настоящего Кодекса установилособое правовое регулирование использования земель земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них - нестационарных торговых объектов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.1 указанного Кодекса земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления либо договора.

Подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ предусмотрено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов.

В силу пункта 1 статьи 39.36 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N381- ФЗ).

Согласно подпункта 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 N184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно - аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Пунктами 1 и 2 части 1 статьи 6 Федерального закона от 28.12.2009 N381-Ф3) закреплено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности реализуют государственную политику в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, а также разрабатывают и принимают законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности.

На основании частей 1 - 3 статьи 10 названного Закона, размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с Уставом МО в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно подпункта 2 пункта 1.2 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 27.12.2019. N 700-ПП, нестационарный торговый объект - торговый объект, не относящийся к недвижимому имуществу согласно нормам гражданского законодательства, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, расположенный на землях или земельных участках (части земельного участка), в здании, строении или сооружении.

Из содержания положений подпункта 7 пункта 1 статьи 1, статьей 39.33 и 39.36 ЗК РФ следует, что в отношении нестационарных торговых объектов законом не предусмотрено исключений в части платного землепользования, их размещение на землях и земельных участках, находящихся в собственности субъектов РФ происходит на платной основе.

Поскольку вопрос об определении размера платы за землю по договору на размещение нестационарного торгового объекта не урегулирован, к правоотношениям в сфере определения первоначальной цены договора применимы основополагающие принципы определения платы за пользование земельными участками, к числу которых относится арендная плата и земельный налог, в связи с чем к спорным правоотношениям подлежат применению утвержденные Постановлением Правительства РФ N582 положения, содержащиеся в Основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и в Правилах определения аренды арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации.

При этом нельзя не учитывать, что государственные органы, обладая необходимой дискрецией при определении (изменении) размера арендной платы и порядка ее расчета, одновременно связаны требованиями законодательства и необходимостью обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков (Определение Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2017 г. N424-0).

Таким образом, оспариваемые региональные нормы подлежат признанию недействующими в случае установления произвольности установленного ими правового регулирования без учета объективных условий хозяйственной деятельности.

При этом, как отмечает кассационная инстанция, Главное управление потребительского рынка и лицензирования Севастополя, разработчик Методики, представило заключение, обосновывающее определение оспариваемого показателя, применяемого для определения начальной цены договора размещения нестационарного торгового объекта, согласно которому изменение формулы расчета названной цены было обусловлено необходимостью обеспечить равные условия для всех хозяйствующих субъектов, как заключивших договоры на размещение нестационарного торгового объекта по результатам торгов, так и заключивших договоры без проведения торгов, что свидетельствует о соблюдении не только принципа экономического обоснования, но и принципа запрета необоснованного предпочтения.

Вопреки доводам административного истца, оспариваемые акты имеют экономическое обоснование, конкретизированы с учетом факторов, влияющих на уровень доходности нестационарных торговых объектов, учтены характеристики различных условий работы нестационарных торговых объектов, вид их функционального использования, их местоположение в районе города.

Вместе с тем, оспариваемые положения в части применения понижающего коэффициентов улучшают положения административного истца, поскольку ему предоставляется право использовать земли города Севастополя под размещение нестационарного торгового объекта по цене меньшей, чем установлено Методикой определения начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта, для всех остальных хозяйствующих субъектов на территории города Севастополя, заключивших договор на размещение нестационарного торгового объекта без проведения торгов.

Таким образом, понижающий коэффициент, применяемый для аренды нестационарных торговых объектов, является своего рода льготой, применяемой к физическим лицам, являющихся операторами пляжа по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

В силу изложенного, нижестоящие суды пришли к правильному выводу о том, что оспариваемые акты не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права административного истца.

При рассмотрении заявленных требований судами верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судами при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебных актов по существу, влияли на обоснованность и законность судебных решений, либо опровергали изложенные в решениях выводы, поэтому признаются кассационной инстанцией несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права. Оснований не соглашаться с данными выводами судов не имеется, так как выводы судебных инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам дела и подлежащим применению нормам права.

Доводы кассационной жалобы являлись предметом проверки судами первой и апелляционной инстанции и обоснованно отклонены с приведением соответствующих мотивов, с которыми суд кассационной инстанции соглашается.

Судебная коллегия находит выводы, изложенные в решениях соответствующими обстоятельствам дела и постановленными в точном соответствии с нормами материального права, регулирующего возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судом апелляционной инстанции не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

В соответствии со статьей 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу вправе оставить оспариваемые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь, статьями 329, 330 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Севастопольского городского суда от 19 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2023 года оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 августа 2023 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Иванов А.Е.

Шидакова О.А.