Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 июля 2023 г. по делу N 8а-11370/2023[88а-12682/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Трапезниковой И.И. и Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Верхнеуральского муниципального района на решение Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 29 декабря 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 11 апреля 2023 года и кассационное представление прокурора Челябинской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 11 апреля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Петропавловский зерновой комплекс" (далее также - ООО "Петропавловский зерновой комплекс", общество) о признании не действующими в части постановления главы Верхнеуральского муниципального района Челябинской области от 30 декабря 2021 года N 36 "Об утверждении значения коэффициентов К1, К2, К3 на 2022 год для определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена".

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения представителя администрации Верхнеуральского муниципального района Челябинской области Зенченко М.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения представителя ООО "Петропавловский зерновой комплекс" Зимина А.О, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Павловой О.А, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

постановлением главы Верхнеуральского муниципального района Челябинской области от 30 декабря 2021 года N 36 "Об утверждении значения коэффициентов К1, К2, К3 на 2022 год для определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" (далее также - постановление от 30 декабря 2021 года) утверждены значения коэффициентов К1, К2, К3 на 2022 год для определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно приложению к указанному постановлению, для земельных участков, имеющих вид разрешённого использования "Сельскохозяйственное использование" (код вида разрешенного использования (в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. N П/0412 - 1.0) арендная плата рассчитывается исходя из значения коэффициента К1 равному 4.

ООО "Петропавловский зерновой комплекс" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных выше положений постановления от 30 декабря 2021 года, в части установления коэффициента К1 равному 4 для вышеуказанных земельных участков, с даты издания оспариваемого нормативного правового акта.

По мнению административного истца, оспариваемое им правовое регулирование принято с нарушением закона, размеры арендной ставки установлены произвольно, без учета принципов определения арендной платы, в том числе без учета экономической обоснованности.

Решением Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 29 декабря 2022 года требования общества удовлетворены частично.

Признано недействующим по коду ВРИ 1.0 приложение к постановлению от 30 декабря 2021 года в части установления коэффициента К1 в размере равном "4" в отношении вида разрешённого использования земельного участка "Сельскохозяйственное использование" со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении требований общества о признании недействующим постановления от 30 декабря 2021 года в оспариваемой части с даты принятия постановления, отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 11 апреля 2023 года решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований общества о признании недействующим постановления от 30 декабря 2021 года в оспариваемой части с даты принятия постановления, отменено.

В этой части по делу принято новое решение, которым постановление от 30 декабря 2021 года в оспариваемой части признано недействующим с даты его принятия.

В остальной части решение Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 29 декабря 2022 года оставлено без изменения.

Определяя момент, с которого нормативный правовой акт в оспариваемой части подлежит признанию недействующим, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что признание оспариваемого положения недействующим с иной даты, нежели с даты его принятия, с учетом выявленных несоответствий оспоренного положения требованиям актов, имеющих большую юридическую силу, не будет способствовать восстановлению нарушенных прав и законных интересов общества.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 02 июня 2023 г.) администрация Верхнеуральского муниципального района ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

В обоснование доводов жалобы администрация ссылается на то, что оспариваемое значение коэффициента К1 экономически обоснованно, его размер обусловлен эффективным использованием земли и призван обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей.

В свою очередь прокурор в кассационном представлении указывает, что признание недействующим оспариваемого положения постановления от 30 декабря 2021 года со дня их принятия не согласуется с правоприменительной практикой Верховного Суда Российской Федерации, которая не исключает возможность признания нормативного правового акта или его части недействующими со дня вступления решения в законную силу, в случае если были реализованы права граждан и организаций, просит отменить судебный акт суда апелляционной инстанции, решение суда первой инстанции оставить в силе.

ООО "Петропавловский зерновой комплекс" представило письменные возражения относительно доводов кассационных жалобы и представления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено кассационным судом общей юрисдикции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, препятствием к рассмотрению жалобы не является.

При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалобы, представления и возражения относительно них, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия полагает, что такие нарушения были нарушены судом апелляционной инстанции.

Земельный кодекс Российской Федерации, вводя общее правило, согласно которому размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации), одновременно устанавливает объем и границы полномочий органов публичной власти по установлению порядка определения размера арендной платы.

Согласно пункту 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без проведения торгов, за исключением тех земельных участков, размер арендной платы за использование которых определяется в порядке, установленном федеральным законодательством, на территории Челябинской области установлен Законом Челябинской области от 24 апреля 2008 г. N 257-ЗО "О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без проведения торгов".

Согласно части 1 статьи 1 Закона Челябинской области от 24 апреля 2008 г. N 257-ЗО размер годовой арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без проведения торгов, определяется по формуле: Ап = Скад X Сап / 100% x К1 x К2 x К3, где Ап - размер арендной платы; Скад - кадастровая стоимость арендуемого земельного участка; Сап - ставка арендной платы, установленная в процентах от кадастровой стоимости земельного участка; К1 - коэффициент, учитывающий разрешенное использование земельного участка согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости; К2 - коэффициент, учитывающий особенности расположения земельного участка в городском округе, муниципальном районе; К3 - коэффициент, учитывающий категорию арендатора.

Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".

В силу данного постановления размер арендной платы определяется в том числе исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования.

Согласно статьям 390, 394 Налогового кодекса Российской Федерации налоговая ставка земельного налога не может превышать 0, 3 процента от кадастровой стоимости земельного участка в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и используемых для сельскохозяйственного производства.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 11 мая 2004 года N 209-О, при отсутствии единых правил уполномоченные органы обязаны осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка по местоположению к зонам различной градостроительной ценности территории.

С учетом схожести правового регулирования данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничен.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономической обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, соблюдение одного из основных принципов определения арендной платы - принципа экономической обоснованности при установлении ставки арендной платы, применяемых к размеру арендной платы, - должно быть доказано путем представления обосновывающих документов, показывающих доходность земельных участков, а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.

Исходя из изложенного, Судебная коллегия полагает правильными выводы судов об отсутствии экономически обоснованного расчета оспариваемой ставки арендной платы.

Как видно из материалов дела, суды, оценивая представленный административным ответчиком в судебное заседание к качестве экономического обоснования отчет о научно-исследовательской работе, утвержденный директором Уральского филиала Финуниверситета 29 декабря 2021 г, пришли к выводам о том, что при принятии нормативного правового акта надлежащий анализ и оценка экономических факторов, влияющих на доходность земельных участков не проводился, соблюдение принципа экономической обоснованности администрацией не доказано, поскольку соответствующие расчеты (показывающие доходность земельных участков), а также документы, содержащие многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины размера спорного коэффициента не представлены, а упомянутый отчет по существу представляет собой реферат и не содержит обоснованность применения спорного коэффициента на основе многофакторного анализа оценочных характеристик.

Оснований не согласиться с такими выводами предшествующих судебных инстанций, не имеется, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, регулирующих возникшие правоотношения, сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В целом, доводы кассационной жалобы повторяют возражения администрации, представленные в рамках настоящего дела и сводятся к несогласию заявителя с произведенной судами оценкой доказательств, что в силу статей 328, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Упомянутое административным ответчиком образовательное бюджетное учреждение заинтересованным лицом в смысле положений статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является, поскольку сам по себе факт признания либо отказа в признании нормативного правового акта недействующим в рамках абстрактного нормоконтроля его права и обязанности при разрешении административного дела не затрагивает. В этой связи непривлечение его к участию в рассматриваемом деле процессуального нарушения не образует.

Относительно обстоятельств, связанных с решением вопроса о признании постановления от 30 декабря 2021 года в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты, Судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку оспариваемый нормативный акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, то с учетом пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50, Судебная коллегия полагает, что нормативный акт в оспариваемой части подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Вместе с тем Судебная коллегия отмечает следующее.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 6 июля 2018 г. N 29-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Альбатрос", последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования, обеспечиваемое доведением такого решения суда до сведения широкого круга лиц в надлежащем порядке (пункт 2 части 4 статьи 215 и часть 1 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) и возможностью пересмотра в установленных случаях состоявшихся судебных решений, основанных на этом акте.

Признание оспариваемых предписаний не действующими не со дня принятия, как просил административный истец, а со дня вступления решения суда в законную силу, каким-либо нормам материального и процессуального права, как ошибочно он полагает в своих возражениях, не противоречит.

Заключение суда апелляционной инстанции о том, что определенная судом первой инстанции дата признания оспариваемого постановления частично недействующим препятствует восстановлению нарушенных прав общества, не соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 6 июля 2018 г. N 29-П о том, что в конкретном деле нормативный правовой акт в части, признанной не соответствующей иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяться не может - вне зависимости от того, с какого момента он признан недействующим.

Суд первой инстанции правильно исходил из того, что признание оспариваемых нормативных положений не действующими с указанной, а не более ранней даты не может являться препятствием для защиты тех прав, которые административный истец считает нарушенными.

С учетом изложенного, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 11 апреля 2023 года подлежит отмене, с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 11 апреля 2023 года отменить, решение Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 29 декабря 2022 года оставить в силе.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 27 июля 2023 года.

Председательствующий

Судьи