Постановление Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 августа 2023 г. по делу N П16-2963/2023

Судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Карасова Н.Х., рассмотрев жалобу руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области Благодарева М.А. на вступившие в законную силу решение судьи Октябрьского районного суда г.Ростова-на-Дону от 8 сентября 2022 года и решение судьи Ростовского областного суда от 12 декабря 2022 года, вынесенные в отношении заведующей муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 142" (далее - МБДОУ г. Ростова-на-Дону "Детский сад N 142", учреждение) Михайловской Татьяны Викторовны по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

постановлением заместителя руководителя Ростовского Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области N 061/04/7.29-1228/2022 от 16 июня 2022 года производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении заведующей МБДОУ г. Ростова-на-Дону "Детский сад N 142" Михайловской Т.В. прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Решением судьи Октябрьского районного суда г. Ростова-на-Дону от 8 сентября 2022 года, оставленным без изменения решением судьи Ростовского областного суда от 12 декабря 2022 года, вышеназванное постановление отменено, дело направлено на новое рассмотрение.

Постановлением заместителя руководителя Ростовского Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области N 061/04/7.29-1228/2022 от 17 февраля 2023 года производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении заведующей МБДОУ г. Ростова-на-Дону "Детский сад N 142" Михайловской Т.В. прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

В жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, должностное лицо, вынесшее постановление по делу, просит отменить состоявшиеся в отношении заведующей МБДОУ г. Ростова-на-Дону "Детский сад N 142" Михайловской Т.В. по настоящему делу об административном правонарушении решение судьи Октябрьского районного суда г. Ростова-на-Дону от 8 сентября 2022 года и решение судьи Ростовского областного суда от 12 декабря 2022 года, считая их незаконными, дело вернуть на новое рассмотрение.

Михайловская Т.В. и прокурор Октябрьского района г. Ростова-на-Дону, уведомленные в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, о подаче должностным лицом жалобы на указанные выше судебные акты, возражения в установленный срок не представили.

Изучение материалов дела об административном правонарушении и доводов жалобы заявителя позволяет прийти к следующим выводам.

Частью 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нормы в постановлении приведены в редакции, действующей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения в отношении заведующей МБДОУ г. Ростова-на-Дону "Детский сад N 142" Михайловской Т.В. производства по делу) установлена административная ответственность за принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае, если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона.

Основанием для возбуждения в отношении заведующей МБДОУ г. Ростова-на-Дону "Детский сад N 142" Михайловской Т.В. дела об административном правонарушении, предусмотренном названной выше нормой, послужили выявленные в ходе проведенной прокуратурой проверки соблюдения учреждением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок обстоятельства того, что юридическим лицом без проведения конкурентных процедур заключены с единственным поставщиком - ООО "ЧОО "ДОН" договоры общей стоимостью 1 356 000 руб, содержащие идентичные условия, направленные на достижение единой хозяйственной цели и образующие единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную четырьмя самостоятельными договорами для формального соблюдения ограничения:

- от 01 января 2022 года N ЗФО-Р, предметом которого является оказание услуг охраны, срок оказания услуг 3 месяца с 01 января 2022 года по 31 марта 2022 года, полная стоимость договора 339 тыс. руб, ежемесячная плата составила 113 тыс. руб.;

- от 01 марта 2022 года N 9 ФО-Р, предметом которого является оказание услуг охраны, срок оказания услуг 3 месяца с 01 апреля 2022 года по 30 июня 2022 года, полная стоимость договора 339 тыс. руб, ежемесячная плата составила 113 тыс. руб.;

- от 02 марта 2022 года N 10 ФО-Р, предметом которого является оказание услуг охраны, срок оказания услуг 3 месяца с 01 июля 2022 по 30 сентября 2022 года, полная стоимость договора 339 тыс. руб, ежемесячная плата составила 113 тыс. руб.;

- от 02 марта 2022 года N 11 ФО-Р с ООО "ЧОО "ДОН", предметом которого является оказание услуг охраны, срок оказания услуг 3 месяца с 01 октября 2022 года по 31 декабря 2022 года, полная стоимость договора 339 тыс. руб, ежемесячная плата составила 113 тыс. руб.

Прекращая производство по делу в отношении Михайловской Т.В. в связи с отсутствием события административного правонарушения, должностное лицо исходило из отсутствия императивной нормы в законодательстве Российской Федерации о закупке охранных услуг исключительно путем конкретных процедур (конкурс, аукцион), а также отсутствия охранных услуг в Перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), утвержденном Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2016 г. N 471-р, в связи с чем посчитало, что заказчик вправе заключать контракты на оказание охранных услуг с единственным поставщиком без проведения конкурентных процедур.

Отменяя постановление должностного лица, и возвращая дело на новое рассмотрение, судья районного суда, с выводами которого согласился судья областного суда, сослался на правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, приведенную в постановлении от 07 октября 2019 г. N 73-АД19-2, согласно которой заключенные в течение непродолжительного периода времени муниципальные контракты, предметом которых является поставка одноименных товаров одному приобретателю, имеющему единый интерес, содержат идентичные условия, направлены на достижение единой хозяйственной цели и образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную тремя самостоятельными контрактами для формального соблюдения ограничений, установленных Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. N44-ФЗ).

Вместе с тем выводы судей нижестоящих судов обоснованными признать нельзя.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). При этом статьей 26.1 названного Кодекса к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению по делу об административном правонарушении, отнесены виновность лица в совершении правонарушения и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

При рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, в частности, проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления (пункт 8 части 2 статьи 30.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). В части 3 статьи 30.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено, что судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме.

Выводы об административной ответственности лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо о его невиновности, должны быть основаны на исчерпывающей совокупности доказательств, исключающей какие-либо сомнения в обоснованности применения к виновному лицу мер административной ответственности либо неприменения с освобождением от ответственности.

Однако установленные требования закона судьями нижестоящих судов при рассмотрении настоящего дела об административном правонарушении выполнены не были.

Так, условием, нарушающим предусмотренный Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ принцип обеспечения конкуренции, является совершение заказчиком действий, которые противоречат установленным Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ требованиям.

Положениями Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ ограничения и запреты на осуществление заказчиками закупок одноименных товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании пунктов 4 и 5 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ не установлены.

При этом нормами Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ в отношении случаев закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), предусмотренных пунктами 4 и 5 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ и содержащих максимальный размер цены заключаемого контракта, установлены определенные ограничения. Помимо максимальной цены контракта (600 тыс. рублей) по общему правилу также определены максимальная стоимостная доля таких закупок от совокупного годового объема закупок заказчика, их максимальный стоимостной объем в абсолютном выражении.

В этой связи заказчик вправе осуществлять закупки, в том числе одноименных товаров, работ, услуг, у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании пунктов 4 и 5 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ по общему правилу в пределах установленных Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ максимальной цены контракта, максимальной стоимостной доли таких закупок от совокупного годового объема закупок заказчика, максимального стоимостного объема в абсолютном выражении.

Кроме того, статья 8 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, устанавливающая принцип обеспечения конкуренции в качестве принципа контрактной системы в сфере закупок, не содержит положений, влекущих невозможность осуществлять закупки одноименных товаров, работ, услуг, у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании пунктов 4 и 5 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ.

Учитывая отсутствие в Федеральном законе от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ требований о недопустимости осуществления заказчиком нескольких закупок одноименных товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании пунктов 4 и 5 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, - нарушение принципа обеспечения конкуренции при осуществлении таких закупок на основании указанных пунктов отсутствует, поскольку отсутствует требование, противоречие которому бы допустил заказчик.

В рассматриваемом случае принцип обеспечения конкуренции реализуется посредством установления в Федеральном законе от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ требований к максимальной допустимой цене контракта, к максимальной стоимостной доле таких закупок от совокупного годового объема закупок заказчика, к их максимальному стоимостному объему в абсолютном выражении.

Как следует из материалов дела, МБДОУ г. Ростова-на-Дону "Детский сад N 142" заключены договоры с единственным поставщиком - ООО "ЧОО "ДОН" на сумму, не превышающую максимальную допустимую цену контракта, установленную статьей 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ.

Поэтому само по себе неоднократное приобретение охранных услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с соблюдением требований, установленных пунктами 4, 5 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ, не является нарушением требований Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ.

Указанным обстоятельствам судьями нижестоящих судов надлежащая оценка не дана, вывод судебных инстанций сделан без учета положений подлежащего применению законодательства и надлежащего исследования собранных по настоящему делу об административном правонарушении доказательств.

При этом ссылки судей на иную судебную практику не могут служить основанием для вывода о незаконности обжалуемого постановления по делу, поскольку при рассмотрении дел об административном правонарушении судами должны учитываться обстоятельства, присущие каждому конкретному делу и основанные на доказательствах, представленных участвующими в деле лицами.

Таким образом, объективных данных о разрешении настоящего дела судьями нижестоящих судов на основании полного всестороннего, объективного выяснения обстоятельств дела в соответствии с требованиями статей 24.1, 26.1, 30.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не усматривается.

Согласно части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменение постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, если при этом усиливается административное наказание или иным образом ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение, не допускается. Ухудшение положения указанного лица тем более недопустимо при отмене состоявшихся по делу об административном правонарушении судебных актов.

В соответствии с правовой позицией, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2015 года N 1788-О, институт пересмотра в порядке надзора постановлений по делам об административных правонарушениях, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов основан на положениях Конституции Российской Федерации, а именно ее статьи 46, которая во взаимосвязи с ее статьями 15 (часть 4) и 17 (части 1 и 3) предполагает возможность в случаях допущенных фундаментальных ошибок пересматривать вступившие в законную силу судебные акты.

Указанные выше нарушения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются существенными, имеющими фундаментальный характер, повлияли на всесторонность, полноту и объективность рассмотрения дела, а также законность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах решение судьи Октябрьского районного суда г. Ростова-на-Дону от 8 сентября 2022 года и решение судьи Ростовского областного суда от 12 декабря 2022 года, состоявшиеся по настоящему делу об административном правонарушении, подлежат отмене.

Учитывая, что на момент рассмотрения жалобы руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области Благодарева М.А. в Четвертом кассационном суде общей юрисдикции истек двухгодичный срок давности привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для данной категории дел, возвращение дела на новое рассмотрение невозможно.

При этом, поскольку в рамках рассмотрения настоящей жалобы состоявшееся по делу решение судьи Октябрьского районного суда г.Ростова-на-Дону от 8 сентября 2022 года и решение судьи Ростовского областного суда от 12 декабря 2022 года признаны незаконными и подлежащими отмене, вынесенное по результатам нового рассмотрения постановление заместителя руководителя Ростовского Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области N 061/04/7.29-1228/2022 от 17 февраля 2023 года также подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

постановил:

жалобу руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области Благодарева М.А. удовлетворить частично.

Решение судьи Октябрьского районного суда г. Ростова-на-Дону от 8 сентября 2022 года и решение судьи Ростовского областного суда от 12 декабря 2022 года, постановление заместителя руководителя Ростовского Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области N 061/04/7.29-1228/2022 от 17 февраля 2023 года, вынесенные в отношении заведующей муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 142" Михайловской Татьяны Викторовны по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Судья Н.Х. Карасова

Справка:

судья районного суда Чернякова К.Н. N 12-514/2022

судья областного суда Худякова И.Н. N 11-1967/2022

судья кассационного суда Карасова Н.Х. N 16-2963/2023