Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Морозковой Е.Е, судей Корнюшенкова Г.В. и Телятниковой И.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (N2а-5042/2022) по кассационной жалобе администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 29 апреля 2022г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 декабря 2022г. (N33а-7373/2022) по административному иску администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области к Всеволожской городской прокуратуре, прокуратуре Ленинградской области об оспаривании представления.
Заслушав доклад судьи Морозковой Е.Е, объяснения представителя администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области ФИО6, возражения прокурора второго отдела Управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Малышева Я.В, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции
установила:
Администрация муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области (далее - Администрация) обратилась в суд с административным иском к Всеволожской прокуратуре Ленинградской области о признании незаконным представления об устранении нарушений федерального законодательства от 22 июля 2020г. N 07-87-2020, внесенного по факту выявления мест несанкционированного складирования отходов.
В обоснование указано, что заместителем Всеволожского городского прокурора Ленинградской области "данные изъяты" по результатам проверки соблюдения требований федерального законодательства об объектах культурного наследия, выявлен факт несанкционированного складирования отходов в районе объекта культурного наследия регионального значения "Памятное место, где захоронены местные партийные и советские работники, погибшие в 1919".
Указанный факт послужил основанием для внесения оспариваемого представления об устранении нарушений законодательства. В представлении указано, что данный объект находится за границами населенного пункта и расположен на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, в связи с чем, обязанность по осуществлению контроля за состоянием земель несет орган местного самоуправления муниципального района, который обязан убрать несанкционированные свалки отходов. Однако, прокурором не учтено, что свалки отходов расположены в границах муниципального образования "Куйвозовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, которое в силу п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.1 Закона Ленинградской области от 10 июля 2014г. N 48-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области" обязано ликвидировать расположенные в границах памятника регионального назначения незаконные свалки отходов. Кроме того, в преставлении прокурора содержится требование о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, что, по мнению истца, является исключительным правом работодателя. Оспариваемое представление нарушает права Администрации, фактически принуждая к совершению действий, не соответствующих закону, а также незаконно возлагает обязанности по исполнению оспариваемого представления.
Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 15 января 2021г. в удовлетворении административного иска администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области было отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 25 ноября 2021г. решение было отменено в виду нарушения правил о ведении аудиопротоколирования, дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд
Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 29 апреля 2022г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 декабря 2022г, в удовлетворении административного иска администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области отказано.
В кассационной жалобе администрация муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области просит отменить постановленные по делу судебные акты, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
В соответствии с ч.2 ст.329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч.2 ст.328 КАС РФ).
Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.
В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
В силу и. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Согласно п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. ст. 24, 28 Закона о прокуратуре, прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.
Как следует из материалов дела, на основании заявления ФИО10 в адрес депутата Государственной Думы "данные изъяты" о несанкционированном размещении в прибрежной полосе Лемболовского озера в границах памятников бытовых отходов и направленного депутатом в Прокуратуру Ленинградской области обращения о проведении проверки указанного заявления и принятии мер прокурорского реагирования, в июле 2020г. Всеволожской городской прокуратурой Ленинградской области была проведена проверка изложенных ФИО10 доводов.
По результатам проведенной проверки выявлены места несанкционированного размещения твердых бытовых отходов на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, на расстоянии 150 м. от "адрес" "адрес", в точках координат: "данные изъяты", по адресу: "адрес". Отходы расположены в границах памятника регионального значения "Памятное место, где захоронены местные партийные и советские работники, погибшие в 1919 г.".
Проверка обращения ФИО10, направленного Депутатом Государственной Думы Российской Федерации ФИО3 С.М. как в органы прокуратуры, так и Губернатору Ленинградской области ФИО8, также проводилась Комитетом экологического надзора Ленинградской области.
По результатам рейдового осмотра территории 14 июля 2020г. ведущим специалистом Комитета зафиксировано наличие в 150 м. от Лемболовского озера в непосредственной близости от памятников культуры, в том числе памятника регионального значения "Памятное место, где захоронены местные партийные и советские работники, погибшие в 1919 г." несанкционированных свалок бытовых отходов, морфологический состав: мешки полиэтиленовые, наполненные содержимым неизвестного происхождения, пластиковые бутылки, стеклянные бутылки, жестяные консервные банки, отходы от жилищ крупногабаритные и др.
В силу пп. 1 п. 1 ст. 34.1 Федерального закона от 25 июня 2002г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" границы защитной зоны объекта культурного наследия для памятника, расположенного вне границ населенного пункта, устанавливаются на расстоянии 200 метров от внешних границ территории памятника.
В рамках проверочных мероприятий установлено, что места незаконного складирования отходов расположены на расстоянии менее 200 метров от границ объекта культурного наследия.
Факт наличия отходов на момент внесения представления и места их размещения истцом не оспариваются.
В связи с выявленными нарушениями в адрес главы администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области 20 июля 2020г. внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, в котором содержится требование о рассмотрении представления с участием прокурора, принятии мер к устранению нарушений федерального законодательства, причин и условий им способствующих, рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.
Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел выводу о законности оспариваемого представления в части указания на необходимость устранения нарушений закона. Указание прокурором на рассмотрение вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, по мнению суда, не соответствует закону, но поскольку представлением обязанность по привлечению к ответственности не возложена на истца, указанное положение не нарушает прав Администрации.
Суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 25 октября 2001г. N137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", иным правовым регулированием, с учетом установленных по делу фактических обстоятельств, собранных и оцененных судом доказательств, с выводами суда первой инстанции согласился, указав следующее.
В соответствии с и. 1 ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью.
Пунктом 2 данной статьи предусмотрено, что разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Земельным кодексом и федеральными законами.
В силу пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных упомянутым пунктом (абзац четвертый).
Статьей 8 Федерального закона от 30 марта 1999г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.
В соответствии со ст. 51 Федерального закона от 10 января 2002г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещается сброс отходов производства и потребления в недра и на почву.
Согласно ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1998г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими санитарными и иными требованиями.
Пунктом 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов.
Судом первой инстанции на основании собранных доказательств установлено, что земельн
