Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 16 августа 2023 г. по делу N 8а-12791/2023[88а-15908/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Морозковой Е.Е, судей Корнюшенкова Г.В. и Телятниковой И.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (N2а-5042/2022) по кассационной жалобе администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 29 апреля 2022г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 декабря 2022г. (N33а-7373/2022) по административному иску администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области к Всеволожской городской прокуратуре, прокуратуре Ленинградской области об оспаривании представления.

Заслушав доклад судьи Морозковой Е.Е, объяснения представителя администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области ФИО6, возражения прокурора второго отдела Управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Малышева Я.В, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Администрация муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области (далее - Администрация) обратилась в суд с административным иском к Всеволожской прокуратуре Ленинградской области о признании незаконным представления об устранении нарушений федерального законодательства от 22 июля 2020г. N 07-87-2020, внесенного по факту выявления мест несанкционированного складирования отходов.

В обоснование указано, что заместителем Всеволожского городского прокурора Ленинградской области "данные изъяты" по результатам проверки соблюдения требований федерального законодательства об объектах культурного наследия, выявлен факт несанкционированного складирования отходов в районе объекта культурного наследия регионального значения "Памятное место, где захоронены местные партийные и советские работники, погибшие в 1919".

Указанный факт послужил основанием для внесения оспариваемого представления об устранении нарушений законодательства. В представлении указано, что данный объект находится за границами населенного пункта и расположен на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, в связи с чем, обязанность по осуществлению контроля за состоянием земель несет орган местного самоуправления муниципального района, который обязан убрать несанкционированные свалки отходов. Однако, прокурором не учтено, что свалки отходов расположены в границах муниципального образования "Куйвозовское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, которое в силу п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.1 Закона Ленинградской области от 10 июля 2014г. N 48-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области" обязано ликвидировать расположенные в границах памятника регионального назначения незаконные свалки отходов. Кроме того, в преставлении прокурора содержится требование о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, что, по мнению истца, является исключительным правом работодателя. Оспариваемое представление нарушает права Администрации, фактически принуждая к совершению действий, не соответствующих закону, а также незаконно возлагает обязанности по исполнению оспариваемого представления.

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 15 января 2021г. в удовлетворении административного иска администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области было отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 25 ноября 2021г. решение было отменено в виду нарушения правил о ведении аудиопротоколирования, дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 29 апреля 2022г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 декабря 2022г, в удовлетворении административного иска администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области отказано.

В кассационной жалобе администрация муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области просит отменить постановленные по делу судебные акты, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с ч.2 ст.329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч.2 ст.328 КАС РФ).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В силу и. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Согласно п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. ст. 24, 28 Закона о прокуратуре, прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Как следует из материалов дела, на основании заявления ФИО10 в адрес депутата Государственной Думы "данные изъяты" о несанкционированном размещении в прибрежной полосе Лемболовского озера в границах памятников бытовых отходов и направленного депутатом в Прокуратуру Ленинградской области обращения о проведении проверки указанного заявления и принятии мер прокурорского реагирования, в июле 2020г. Всеволожской городской прокуратурой Ленинградской области была проведена проверка изложенных ФИО10 доводов.

По результатам проведенной проверки выявлены места несанкционированного размещения твердых бытовых отходов на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, на расстоянии 150 м. от "адрес" "адрес", в точках координат: "данные изъяты", по адресу: "адрес". Отходы расположены в границах памятника регионального значения "Памятное место, где захоронены местные партийные и советские работники, погибшие в 1919 г.".

Проверка обращения ФИО10, направленного Депутатом Государственной Думы Российской Федерации ФИО3 С.М. как в органы прокуратуры, так и Губернатору Ленинградской области ФИО8, также проводилась Комитетом экологического надзора Ленинградской области.

По результатам рейдового осмотра территории 14 июля 2020г. ведущим специалистом Комитета зафиксировано наличие в 150 м. от Лемболовского озера в непосредственной близости от памятников культуры, в том числе памятника регионального значения "Памятное место, где захоронены местные партийные и советские работники, погибшие в 1919 г." несанкционированных свалок бытовых отходов, морфологический состав: мешки полиэтиленовые, наполненные содержимым неизвестного происхождения, пластиковые бутылки, стеклянные бутылки, жестяные консервные банки, отходы от жилищ крупногабаритные и др.

В силу пп. 1 п. 1 ст. 34.1 Федерального закона от 25 июня 2002г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" границы защитной зоны объекта культурного наследия для памятника, расположенного вне границ населенного пункта, устанавливаются на расстоянии 200 метров от внешних границ территории памятника.

В рамках проверочных мероприятий установлено, что места незаконного складирования отходов расположены на расстоянии менее 200 метров от границ объекта культурного наследия.

Факт наличия отходов на момент внесения представления и места их размещения истцом не оспариваются.

В связи с выявленными нарушениями в адрес главы администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области 20 июля 2020г. внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, в котором содержится требование о рассмотрении представления с участием прокурора, принятии мер к устранению нарушений федерального законодательства, причин и условий им способствующих, рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел выводу о законности оспариваемого представления в части указания на необходимость устранения нарушений закона. Указание прокурором на рассмотрение вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, по мнению суда, не соответствует закону, но поскольку представлением обязанность по привлечению к ответственности не возложена на истца, указанное положение не нарушает прав Администрации.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 25 октября 2001г. N137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", иным правовым регулированием, с учетом установленных по делу фактических обстоятельств, собранных и оцененных судом доказательств, с выводами суда первой инстанции согласился, указав следующее.

В соответствии с и. 1 ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Пунктом 2 данной статьи предусмотрено, что разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Земельным кодексом и федеральными законами.

В силу пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных упомянутым пунктом (абзац четвертый).

Статьей 8 Федерального закона от 30 марта 1999г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.

В соответствии со ст. 51 Федерального закона от 10 января 2002г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещается сброс отходов производства и потребления в недра и на почву.

Согласно ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1998г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими санитарными и иными требованиями.

Пунктом 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов.

Судом первой инстанции на основании собранных доказательств установлено, что земельный участок, на котором размещена несанкционированная свалка отходов, относится к землям, право государственной собственности на которые не разграничено.

Данное обстоятельство не опровергнуто административным истцом.

Из правового анализа приведенных норм следует, что в ведении органа местного самоуправления муниципального района находятся земельные участки, расположенные на территории входящего в этот район сельского поселения либо на межселенных территориях указанного муниципального образования.

Так как несанкционированные свалки отходов образовались на земельном участке право государственной собственности на который не разграничено, расположенном на территории сельского поселения в границах Всеволожского муниципального района Ленинградской области, но вне границ населенного пункта сельского поселения, то суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии у администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области обязанности по ликвидации вышеуказанных свалок.

При установленных по делу обстоятельствах и в силу приведенного выше правового регулирования, представление прокурора от 22 июля 2020г. об устранении нарушений законодательства внесено в адрес надлежащего лица, основания для признания его незаконным, отсутствуют.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

В пункте 1 статьи 24 Закона о прокуратуре регламентировано, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из приведенных правовых норм следует, что во исполнение представления прокурора должны быть предприняты конкретные меры по устранению не только допущенных нарушений закона, но и причин, условий, им способствующих.

В оспариваемом представлении содержится требование прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, что не является тождественным требованию о безусловном привлечении должностных лиц к дисциплинарной

ответственности. Подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности.

Таким образом, правовые основания для признания незаконным представления прокурора от 22 июля 2020г. N07-87-2020 отсутствуют.

Выводы судов основаны на правильном применении норм приведенного выше законодательства.

При рассмотрении дела суды правильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, оценили собранные по делу доказательства в соответствии с требованиями ст.84 КАС РФ, и применили закон, подлежащий применению к спорным правоотношениям.

Выводы судебных инстанций являются верными, в решении суда первой инстанции и апелляционном определении мотивированы, основаны на приведенном правовом регулировании, в кассационной жалобе по существу не опровергнуты.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, по существу являлись предметом проверки судов, названным доводам дана надлежащая оценка судами первой и апелляционной инстанций.

Несогласие с выводами судов не является правовым основанием для отмены обжалуемых актов.

Выводы судов не противоречат законоположениям, содержащимся в части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в статье 1 Областного закона Ленинградской области от 10 июля 2014г. N48-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области".

В данной части доводы кассационной жалобы сводятся к неверному толкованию указанных выше правовых норм.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 29 апреля 2022г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 декабря 2022г. оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области-без удовлетворения.

Решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 29 апреля 2022г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 декабря 2022г. и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 30 августа 2023г.