Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 28 августа 2023 г. по делу N 8а-14583/2023[88а-15465/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Бельмас Н.А, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-20/2023 по кассационному представлению прокурора и кассационным жалобам правительства Ленинградской области и администрации муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года по административному исковому заявлению Прымак С.И, Прымак Ю.И, Ивановой К.В, Моисеенко И.А, Седова О.А. о признании недействующим постановления правительства Ленинградской области от 3 августа 2022 года N 549 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения представителя правительства Ленинградской области Яковлевой Н.Н. и представителя администрации муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области Гриценко А.В, поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения против кассационных жалоб представителя Прымак С.И, Прымак Ю.И, Ивановой К.В, Моисеенко И.А, Седова О.А. Дмитрович М.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей судебные акт подлежащим отмене и поддержавшей заявление об отзыве кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением правительства Ленинградской области от 3 августа 2022 года N 549, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации и на сайте сетевого издания "Электронное опубликование документов" 11 августа 2022 года, внесены изменения в Генеральный план муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденный решением Совета депутатов муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 29 мая 2013 года N 22, с изменениями, утвержденными постановлением правительства Ленинградской области от 6 сентября 2017 года N 355 (далее - Постановление N 546).

В соответствии с пунктом 1 Постановления N 549 Генеральный план муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области утвержден в новой редакции, согласно приложению к настоящему постановлению (далее - Генеральный план).

Согласно карте функциональных зон к Генеральному плану функциональные зоны включают зоны рекреационного назначения, к которым отнесена зона Р2 - зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса). Как следует из описания функциональных зон, зона N предназначена для формирования озелененных территорий общего пользования, строительства объектов спорта (спортивных клубов, спортивных залов, бассейнов, физкультурно-оздоровительных комплексов), строительства объектов культурно-досуговой деятельности, комплексного развития системы коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры поселения.

Прымак С.И, Прымак Ю.И, Иванова К.В, Моисеенко И.А, Седов О.А. обратились в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующим с момента вынесения решения суда Постановление N 549.

В обоснование заявленных требований указали, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушает их права собственников объектов недвижимости, земельные участки которых ранее располагавшиеся в функциональной зоне застройки Ж2.1, в соответствии с Генеральным планом, утвержденным Постановлением N 549, отнесены к функциональной зоне 03:Р2:2. По мнению административных истцов зона жилой застройки незаконно включена в зону рекреации.

Также ссылались на нарушение при принятии оспариваемого нормативного правового акта процедуры его принятия, поскольку на публичные слушания выносился проект Генерального плана, который отличается по содержанию от утвержденной Постановлением N 546 редакции Генерального плана.

Решением Ленинградского областного суда от 25 января 2023 года в удовлетворении административного иска отказано в полном объеме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года решение Ленинградского областного суда от 25 января 2023 года отменено. Признано недействующим со дня принятия постановление правительства Ленинградской области от 3 августа 2022 года N 549 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне Р2. В остальной части заявленных требований производство по делу прекращено.

В кассационных жалобах на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года, поступивших в суд первой инстанции 25 июля 2023 года и 26 июня 2023 года соответственно, правительство Ленинградской области и администрация муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области ставят вопрос об отмене обжалуемого судебного акта, полагая его постановленным с неправильным применением норм материального и процессуального права и выводами не соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

В кассационном представлении на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года, поступившем в суд первой инстанции 30 июня 2023 года, прокурор Ленинградской области ставил вопрос об отмене судебного акта, полагая его постановленным с неправильным применением норм процессуального права.

В Третий кассационный суд общей юрисдикции до начала судебного заседания суда кассационной инстанции поступило ходатайство и.о. прокурора Ленинградской области об отзыве кассационного представления.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 321 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационные жалоба, представление возвращаются без рассмотрения по существу, если поступила просьба об отзыве кассационных жалобы, представления.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить кассационные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 321 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Заявление о возвращении кассационной жалобы, об отзыве кассационного представления может быть подано в суд кассационной инстанции после передачи кассационных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции как до проведения судебного заседания, так и непосредственно в судебном заседании.

Заявление о возвращении кассационной жалобы, об отзыве кассационного представления рассматривается в назначенном судебном заседании суда кассационной инстанции независимо от того, что оно поступило в суд кассационной инстанции до даты судебного заседания.

При указанных обстоятельствах, кассационное представление прокурора Ленинградской области подлежит оставлению без рассмотрения по существу.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционной жалобы Прымак С.И, Прымак Ю.И, Иванова К.В, Моисеенко И.А, Седов О.А. на решение Ленинградского областного суда от 25 января 2023 года.

Материалами дела установлено, что Прымак С.И, Прымак Ю.И. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, с находящимся на нем объектом недвижимости - жилым домом с кадастровым номером N, расположенным по адресу: "адрес"; Ивановой К.В. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, с находящимся на нем объектом недвижимости - жилым домом с кадастровым номером N, расположенным по адресу: "адрес"; Седову О.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес"; Моисеенко И.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, с находящимся на нем объектом недвижимости: жилым домом с кадастровым номером N, расположенным по адресу "адрес".

Согласно сведениям, внесенным в Единый государственный реестр недвижимости, указанные земельные участки относятся к категории земель - земли населенных пунктов; разрешенное использование: для ведения личного подсобного хозяйства; для индивидуального жилищного строительства.

Таким образом, суды пришли к выводу, что административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются их права, свободы и законные интересы, который никем не оспаривается.

В соответствии с Генеральным планом в редакции, действовавшей до принятия Постановления N 549, территория земельных участков с кадастровыми номерами N на картах функционального зонирования отображена в границах функциональной зоны Ж2, а в редакции Генерального плана в оспариваемой редакции в границах функциональной зоны "зона рекреационного назначения Р2". Земельный участок, принадлежащий на праве собственности Прымак С.И. и Прымак Ю.И, с кадастровым номером N, находился и находится в зоне рекреационного назначения Р2.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу, что при принятии Постановления N 549 соблюдена процедура его принятия; постановление принято с учетом замечаний и предложений, поступивших в период подготовки и проведения публичных слушаний, что вызвало необходимость внесения изменений в проект Генерального плана по отношению к варианту, вынесенному на обсуждение публичных слушаний, в связи с чем не усмотрел несоответствия оспариваемого нормативного правового акта нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административных истцов.

Суд апелляционной инстанции не согласился с указанными выводами суда, указав, что административным ответчиком не представлено суду доказательств внесения изменений в документацию в целях учета замечаний и предложений по результатам публичных слушаний.

Поскольку изменения в Генеральный план не были предусмотрены опубликованным и представленным на экспозицию проектом внесения изменений в Генеральный план муниципального образования Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области, от участников публичных слушаний не поступало предложений об изменении функциональной зоны Ж2.1 на функциональную зону Р2, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что Генеральный план утвержденный Постановлением N 549 в этой части не соответствует проекту, являвшемуся предметом рассмотрения на публичных слушаниях.

При этом судебная коллегия учла, что недоведение органами местного самоуправления до участников градостроительной деятельности необходимой информации по проекту внесения изменений в Генеральный план по существу привело к нарушению их права на участие в обсуждении указанного проекта на публичных слушаниях и к отсутствию возможности выразить свое мнение и внести предложения, касающиеся проекта.

Также суд апелляционной инстанции указал, что действительно корректировка проекта Генерального плана с учетом протокола публичных слушаний и заключения о проведении публичных слушаний возможна и не может рассматриваться как нарушение градостроительного законодательства, однако при рассмотрении настоящего дела установлено, что вопреки мнению участников публичных слушаний в Генеральный план внесена корректировка без наличия к тому предложений, то есть является произвольной и функциональное зонирование территории является необоснованным, не отвечает принципу соблюдения баланса публичных и частных интересов.

Выявленные нарушения судебная коллегия квалифицировала как существенные нарушения процедуры принятия нормативного правового акта, дающие основания для признания Постановления N 549 не действующим в части принадлежащих административным истцам земельных участков с кадастровыми номерами: N.С такими выводами суд кассационной инстанции не соглашается в силу следующего.

Согласно части 17 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.

В силу положений статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура подготовки и утверждения генерального плана городского округа, в том числе внесение изменений в такой план, включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта генерального плана, предложений о внесении в генеральный план изменений (часть 2), обязательное проведение общественных обсуждений или публичных слушаний (части 3, 11, 12), принятие представительным органом местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний решения об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13).

Исходя из положений статей 5.1, 28 и частей 11-13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации целью публичных слушаний является обеспечение возможности каждому заинтересованному лицу выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу.

Публичные слушания по проекту внесения изменений в генеральный план проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Положения статей 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер. Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний, а высказанные на публичных слушаниях замечания не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения.

Постановлением правительства Ленинградской области от 16 марта 2015 года N 68 утвержден Порядок рассмотрения в администрации Ленинградской области проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проектов изменений в документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, представляемых на утверждение в правительство Ленинградской области (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 2.1 Порядка, проекты документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проекты изменений в такие документы для утверждения правительством Ленинградской области направляются в комитет градостроительной политики Ленинградской области со всеми материалами по обоснованию.

В соответствии с пунктом 2.6 Порядка в случае соответствия процедур подготовки согласования проекта документа территориального планирования муниципального образования Ленинградской области, проект изменений в такой документ законодательству о градостроительной деятельности комитет градостроительной политики Ленинградской области осуществляет подготовку проекта территориального планирования муниципального образования Ленинградской области, внесении изменений в такой документ.

Решением Совета депутатов муниципального образования "Заневское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 20 апреля 2021 года N 13 утверждено Положение о порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в муниципальном образовании "Заневское городское поселение" (далее - Положение о публичных слушаниях).

В соответствии с пунктами 4.1, 4.3, 4.4 Положения о публичных слушаниях, решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний принимается главой муниципального образования и оформляется в форме постановления главы муниципального образования. Решение о назначении общественных обсуждений или публичных слушаний должно содержать информацию о том, кем и кода принято решение; информацию об органе, уполномоченном на проведение общественных обсуждений или публичных слушаний; сроки проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. Оповещение о начале публичных слушаний подлежит официальному опубликованию (обнародованию) до даты проведения общественных обсуждений или публичных слушаний, не позднее чем за семь дней до дня размещения на официальном сайте проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

По делу установлено, что постановлением главы муниципального образования "Заневское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 11 октября 2021 года N 06 назначены публичные слушания по проекту изменений в Генеральный план муниципального образования "Заневское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области. Информационное сообщение о дате проведения публичных слушаний и оповещение о начале публичных слушаний опубликовано в официальном печатном издании газете "Заневский вестник" от 15 октября 2021 года N 37 (540), на сайте администрации.

Согласно части 5 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале публичных слушаний; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; 4) проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; 5) подготовка и оформление протокола публичных слушаний; 6) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

Согласно положениям части 6 этой же статьи оповещение о начале публичных слушаний должно содержать информацию о проекте, подлежащем рассмотрению на публичных слушаниях, и перечень информационных материалов к такому проекту, информацию о порядке и сроках проведения публичных слушаний, о месте и дате открытия экспозиции проекта и о сроках ее проведения, о днях и часах, в которые возможно посещение экспозиции, о порядке, сроке и форме внесения участниками публичных слушаний предложений и замечаний, касающихся проекта.

Исходя из положений части 8 данной статьи оповещение о начале публичных слушаний не позднее чем за семь дней до дня размещения на официальном сайте или в информационных системах проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также распространяется на информационных стендах и иными способами, обеспечивающими доступ участников публичных слушаний к указанной информации.

Согласно частям 9-11 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в течение всего периода размещения в соответствии с пунктом 2 части 5 настоящей статьи проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему, проводится экспозиция такого проекта, в ходе работы которой должны быть организованы консультирование посетителей экспозиции, распространение информационных материалов о проекте; участники публичных слушаний в течение этого периода имеют право вносить предложения и замечания, касающиеся проекта, которые подлежат регистрации и обязательному рассмотрению организатором публичных слушаний.

Из приведенных норм следует, что в период проведения публичных слушаний по проекту генерального плана или внесения в него изменений участникам публичных слушаний должна быть предоставлена полная и достоверная информация по вопросу, выносимому на публичные слушания, которая обеспечивается путем официального опубликования в установленные сроки соответствующего проекта и оповещения о начале публичных слушаний, содержащего предусмотренную законом информацию, и проведением экспозиции проекта, на которую должны быть представлены информационные материалы к проекту. После проведения публичных слушаний внесение изменений в документацию возможно лишь в целях учета замечаний и предложений по результатам публичных слушаний.

Из материалов дела следует, что на публичных слушаниях была размещена информация о вносимых изменениях в Генеральный план, на которой жилая территория, где расположены земельные участки и объекты недвижимости, принадлежащие административным истцам (западная часть населенного пункта Кудрово - территория бывшей деревни Кудрово), проектом Генерального плана была отнесена к зоне общественно-деловой застройки, позволяющей размещение в ней жилых домов, однако Генеральным планом, утвержденным Постановлением N 549, функциональная зона Ж2 изменена на функциональную зону Р2.

Судом первой инстанции из протокола публичных слушаний от 1 декабря 2021 года N 04 установлено и судом апелляционной инстанции не опровергнуто, а напротив нашло отражение в апелляционном определении, что в ходе публичных слушаний поступали предложения участников публичных слушаний об использовании территории, прилегающей к существующему парку "Оккервиль" для размещения зеленых насаждений общего пользования (обращения ФИО13, ФИО14, ФИО20 и других), а также обращения, указывающие на недостаток в городском поселении озелененных территорий общего пользования (ФИО15, ФИО16, ФИО17 и других).

Факт недостатка в городском поселении озелененных территорий общего пользования не оспаривался административными истцами.

По результатам вышеуказанных предложений в заключении о результатах публичных слушаний представлены рекомендации Комиссии по подготовке проекта Генерального плана муниципального образования "Заневское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области о том, что проблема недостатка озелененных территорий может быть решена путем формирования новой функциональной зоны Р2 в западной части города Кудрово (территория бывшей деревни Кудрово), предназначенной для размещения озелененных территорий общего пользования.

Обстоятельства того, что участники публичных слушаний излагали иное видение решения проблемы недостатка озелененных территорий и от них не поступало непосредственного предложения об изменении функциональной зоны Ж2.1 на функциональную зону Р2, и что Генеральный план, утвержденный Постановлением N 549, в этой части не соответствует проекту, являвшемуся предметом рассмотрения на публичных слушаниях, не свидетельствуют о произвольном характере внесения корректировки проекта Генерального плана и существенном нарушении процедуры принятия нормативного правового акта, влекущем признание его недействительным.

Иных оснований полагать оспариваемое установленное функциональное зонирование территории необоснованным и не отвечающим принципу соблюдения баланса публичных и частных интересов судом апелляционной инстанции не указано и по делу не установлено.

Доводы административных истцов о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом их прав были проверены судом первой инстанции и получили надлежащую оценку, мотивов несогласия с которой суд апелляционной инстанции в обжалуемом судебном акте не привел, а суд кассационной инстанции не находит.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

С учетом изложенного, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года нельзя признать законным, так как оно принято с неправильным применением норм материального права, что в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для его отмены в кассационном порядке с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года отменить, оставить в силе решение Ленинградского областного суда от 25 января 2023 года.

Кассационное представление прокурора Ленинградской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2023 года оставить без рассмотрения по существу.

Решение Ленинградского областного суда от 25 января 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 11 сентября 2023 года.