Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 22 августа 2023 г. по делу N 8а-11334/2023[88а-13558/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 19 апреля 2023 года кассационную жалобу Гафоровой Резиды Мансуровны на решение Иглинского межрайонного суда Республики Башкортостан от 19 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 апреля 2023 года по административному делу N 2а-49/2023 по административному исковому заявлению прокурора Нуримановского района Республики Башкортостан к Совету сельского поселения Баш-Шидинский сельский Совет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан, администрации сельского поселения Баш-Шидинский сельский Совет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан, Гафоровой Р.М. о признании незаконными бездействия, решений Совета сельского поселения Баш-Шидинский сельсовет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан, о прекращении полномочий главы сельского поселения в отставку в связи с утратой доверия, возложении обязанности предоставления трудовой книжки и внесения в нее записи об изменении основания увольнения.

Заслушав доклад председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, мнение прокурора четвёртого отдела (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю, полагавшего судебные акты подлежащими отмене, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Нуримановского района Республики Башкортостан (далее - прокурор) обратился в суд с административным исковым заявлением с уточненными в дальнейшем требованиями о признании незаконными: бездействия Совета сельского поселения Баш-Шидинский сельсовет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан, выразившегося в непринятии решения об удалении главы сельского поселения Гафоровой Р.М. в отставку в связи с утратой доверия в установленном законом порядке; решений Совета сельского поселения Баш-Шидинский сельсовет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан от 26 января 2022 года N 276 и от 24 мая 2022 года N 313; прекращении полномочий главы сельского поселения Баш-Шидинский сельсовет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан Гафоровой Р.М. в связи с утратой доверия, в связи с непринятием ею мер по урегулированию конфликта интересов, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; возложении на Гафорову Р.М. обязанности предоставить трудовую книжку в администрацию СП Баш-Шидинский сельсовет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан для внесения записи об изменении основания увольнения; возложении на администрацию сельского поселения Баш-Шидинский сельсовет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан обязанности внести в трудовую книжку Гафоровой Р.М. запись об изменении основания увольнения на утрату доверия по пункту 7.1 части 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации незамедлительно после предоставления Гафоровой Р.М. своей трудовой книжки.

Решением Иглинского межрайонного суда Республики Башкортостан от 19 января 2023 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Судом признано незаконным бездействие Совета сельского поселения Баш-Шидинский сельсовет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан, выразившееся в непринятии решения об удалении главы сельского поселения Гафоровой Р.М. в отставку в связи с утратой доверия в установленном законом порядке, путем вынесения незаконного решения от 26 января 2022 года N 276. Также признаны незаконными решения Совета сельского поселения Баш-Шидинский сельсовет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан от 26 января 2022 года N 276 и от 24 мая 2022 года N 313. Прекращены полномочия главы сельского поселения Баш-Шидинский сельсовет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан Гафоровой Р. М. досрочно, в связи с утратой доверия, за непринятие мер по урегулированию конфликта интересов, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Остальные требования прокурора оставлены без рассмотрения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 апреля 2023 года решение суда первой инстанции в части оставления без рассмотрения требований прокурора отменено и в отменённой части принято новое решение, которым на Гафорову Р.М. возложена обязанность в течение 10 дней со дня вынесения данного апелляционного определения представить свою трудовую книжку в администрацию сельского поселения Баш-Шидинский сельсовет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан для внесения записи об изменении основания увольнения. На администрацию сельского поселения Баш-Шидинский сельсовет муниципального района Нуримановский район Республики Башкортостан возложена обязанность внести в трудовую книжку Гафоровой Р.М. запись об изменении основания увольнения на утрату доверия по пункту 7.1 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации незамедлительно после предоставления Гафоровой Р.М. своей трудовой книжки. В остальной части решение Иглинского межрайонного суда Республики Башкортостан от 19 января 2023 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Гафорова Р.М. ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм материального права, просит принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска в полном объёме.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, за исключением прокурора Мигунова В.Ю, иные лица в судебное заседание не явились.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав мнение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера, влекущие отмену постановленных по делу судебных актов, допущены судами обеих инстанций.

Так, из материалов административного дела следует, что решением сельского поселения Баш-Шидинский сельский Совет МР Нуримановский район Республики Башкортостан от 20 сентября 2019 года N 5 Гафорова Р.М. избрана главой указанного сельского поселения.

В ходе проведенной в 2020 году прокуратурой Нуримановского района Республики Башкортостан проверки выявлены нарушения законодательства о противодействии коррупции в действиях Гафоровой Р.М.

Согласно материалам проверки, Гафорова Р.М. при исполнении должностных обязанностей, при обстоятельствах заключения с родным братом ФИО6 муниципальных контрактов, мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов не приняла, уведомление в установленном законом порядке не направила.

В связи с выявленными нарушениями 25 августа 2020 года прокуратурой района в Совет сельского поселения внесено представление с требованием решить вопрос об удалении в отставку главы сельского поселения Гафоровой Р.М. и прекращении её полномочий в связи с утратой доверия за нарушение обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции.

Решением Совета сельского поселения от 29 сентября 2020 года N 114 глава сельского поселения Гафорова Р.М. привлечена к дисциплинарной ответственности в виде замечания, в связи с несвоевременным уведомлением о наличии конфликта интересов при исполнении должностных обязанностей, который может привести к конфликту интересов.

Решением от 26 января 2022 года Совета сельского поселения отказано в удалении Гафоровой Р.М. в отставку в связи с утратой доверия.

В последующем, решением Совета сельского поселения от 24 мая 2022 года N 313 Гафорова Р.М. освобождена от занимаемой должности главы сельского поселения с 24 мая 2022 года по собственному желанию.

Разрешая административный спор и частично удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции, с чем согласился суд апелляционной инстанции, указал, что материалами дела подтвержден факт нарушения главой сельского поселения Гафоровой Р.М. законодательства о противодействии коррупции, что в силу требований Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273- ФЗ), Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) является безусловным основанием для принятия в отношении нее решения о прекращении полномочий в связи с утратой доверия.

Поскольку эта обязанность не была выполнена представительным органом местного самоуправления, а приняты иные решения об объявлении Гафоровой Р.М. замечания и освобождении ее от занимаемой должности по собственному желанию, суд первой инстанции, признав эти решения незаконными, прекратил полномочия Гафоровой Р.М. досрочно, в связи с утратой доверия.

Оставляя без рассмотрения иные требования прокурора, связанные с необходимостью внесения изменений в трудовую книжку Гафоровой Р.М, суд первой инстанции указал, что прокурором не приведены правовые основания к данным требованиям.

Отменяя решение суда первой инстанции в части оставления без рассмотрения указанных требований прокурора и принимая в этой части новое решение, суд апелляционной инстанции констатировал, что необходимость внесения изменений в трудовую книжку Гафоровой Р.М. обусловлена характером спорных отношений и существом принятого судом первой инстанции решения.

Судебная коллегия не может согласиться с приведенными выводами судов, поскольку они не основаны на требованиях норм материального права, регулирующих спорные отношения, сделаны без учета фактических обстоятельств дела.

Частью 7.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом N 273-ФЗ и другими федеральными законами.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом N 273-ФЗ, Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (далее - Федеральный закон N 230-ФЗ), Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", если иное не предусмотрено данным Федеральным законом.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона N 273-ФЗ под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Под личной заинтересованностью, указанной в части 1 данной статьи понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 названной статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 упомянутой статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов возлагается на государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с частью 4.1. статьи 12.1 Федерального закона N 273-ФЗ лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Пунктом 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона N 273-ФЗ определено, что лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.

Согласно части 10.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных этим Федеральным законом.

Таким образом, в силу вышеприведенного правового регулирования полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Законом о противодействии коррупции.

Решение о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования вправе принять представительный орган муниципального образования (часть 11 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ).

Право на удаление главы муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, установленное положениями части 1 статьи 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ, не ограничивает полномочий прокурора по осуществлению надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления.

Исходя из вышеприведенных норм в системе действующего правового регулирования предусмотрено решение вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата, иного выборного лица, в том числе в судебном порядке при наличии оснований, предусмотренных вышеуказанными нормативными правовыми актами.

Прокурор, реализуя полномочия по обращению в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, вправе заявить требование о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии коррупции".

В этом случае принятие решения о прекращении полномочий такого лица будет находиться в компетенции суда независимо от принятых представительным органом местного самоуправления решений об отказе в прекращении его полномочий.

Из материалов дела следует, что прокурор, реализуя представленные ему законом полномочия, направил в представительный орган представление о рассмотрении вопроса о досрочном прекращении полномочий главы сельского поселения.

Данное представление было рассмотрено Советом сельского поселения в пределах своих полномочий с принятием соответствующих решений. Мотивы, по которым суды сделали вывод о допущенном этим представительным органом бездействии, в судебных актах не приведены. Тот факт, что Советом сельского поселения приняты иные решения, нежели то, на котором настаивал прокурор в представлении, не создавало препятствий для решения вопроса о досрочном прекращении полномочий главы сельского поселения в судебном порядке.

Кроме этого, как указано выше, до принятия по данному делу итогового судебного акта, было установлено, что 24 мая 2022 года были прекращены полномочия Гафоровой Р.М. по собственному желанию.

Признавая незаконным это решение представительного органа, судебные инстанции указали, что оно является незаконным, поскольку Гафорова Р.М. подлежала увольнению по иным основаниям, в частности в связи с утратой доверия.

В то же время, фактически признавая незаконным данное решение, суды не учли положения статьи 394 Трудового кодекса Российской Федерации, устанавливающих, что в этих случаях суд обязан изменить формулировку основания увольнения.

Об этом также указано в частях 17, 18 статьи 13.5 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", согласно которым, в приведенных случаях, связанных с увольнением (прекращением полномочий) лица, на которое были распространены ограничения, запреты, требования о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и (или) обязанности, установленные в целях противодействия коррупции, прокурор при наличии оснований обращается в суд с заявлением об изменении основания и формулировки увольнения (прекращения полномочий) проверяемого лица.

В случае удовлетворения судом заявления прокурора, суд изменяет основание и формулировку увольнения (прекращения полномочий) проверяемого лица и указывает в решении основание и формулировку увольнения (прекращения полномочий) в точном соответствии с формулировками указанного Федерального закона или другого федерального закона со ссылкой на соответствующие статью, часть статьи, пункт, иную структурную единицу статьи названного Федерального закона или другого федерального закона.

Исходя из этого, судам следовало дать правовую оценку решению Совета сельского поселения от 24 мая 2022 года N 313 в части формулировки и основания увольнения, а не в целом, касающегося прекращения полномочий главы сельского поселения.

Однако, признав незаконным решение Совета сельского поселения о прекращении полномочий главы сельского поселения Гафоровой Р.М. и приняв решение о досрочном прекращении ее полномочий в связи с утратой доверия, не указав в судебном акте дату, с которой они подлежат прекращению, суд первой инстанции создал правовую неопределенность в отношении периода с 24 мая 2022 года (день прекращения полномочий Гафоровой Р.М. по решению представительного органа) до 19 января 2023 года (дата принятия решение суда).

В этой связи судебные акты судов первой и апелляционной инстанций, в связи с допущенными по делу нарушениями норм материального и процессуального права подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При этом судебная коллегия не может согласиться с доводами кассационной жалобы Гафоровой Р.М. об ошибочности выводов судов о недоказанности наличия конфликта интересов в ситуации, связанной с заключением между сельским поселением в лице Гафоровой Р.М. и "данные изъяты" в лице ее брата ФИО6, как его руководителя, поскольку данная ситуация подпадает под понятия конфликта интересов и личной заинтересованности, приведенные в части 1 статьи 10 Федерального закона N 273-ФЗ. Исходя из этого, Гафорова Р.М. была обязана принять своевременно меры по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого она являлась.

По приведенным причинам судебная коллегия не усматривает правовых оснований для принятия по делу решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора по доводам кассационной жалобы.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Иглинского межрайонного суда Республики Башкортостан от 19 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 апреля 2023 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Иглинский межрайонный суд Республики Башкортостан.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 31 августа 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: