Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 22 августа 2023 г. по делу N 8а-16525/2023[88а-18067/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С, Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 29 июня 2023 года кассационную жалобу уполномоченного представителя инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики Борониной И.Ю. на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 августа 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2022 года по административному делу N 3а-418/2022 по административному исковому заявлению уполномоченного представителя инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики Борониной Ии Юрьевны к Государственному Совету Удмуртской Республики о признании незаконным постановления Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года N 1192-VI "О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики".

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, заключение прокурора четвёртого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

24 ноября 2021 года состоялось собрание инициативной группы по проведению референдума на территории Удмуртской Республики, в ходе которого принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума на территории Удмуртской Республики по следующим вопросам:

- "Поддерживаете ли вы отмену введенного на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограничиваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесенном заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19)?";

- "Поддерживаете ли вы запрет на введение на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограниваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров, поездки в общественном транспорте), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесенном заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19)?";

- "Поддерживаете ли вы запрет на введение на территории Удмуртской Республики обязательной вакцинации против коронавирусной инфекции (COVID-19)?".

В качестве уполномоченного представителя инициативной группы с наделением процессуальными правами, предусмотренными для административного истца, избрана Боронина И.Ю.

29 ноября 2021 года инициативная группа по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики обратилась в Центральную избирательную комиссию Удмуртской Республики (далее также - ЦИК Удмуртской Республики) с ходатайством о регистрации инициативной группы.

10 марта 2022 года ЦИК Удмуртской Республики приняла постановление N 190.1-6 о направлении ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению референдума на территории Удмуртской Республики по указанным вопросам референдума в Государственный Совет Удмуртской Республики.

29 марта 2022 года Государственный Совет Удмуртской Республики принял постановление N 1192-VI "О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики" (далее - постановление N 1192-VI), которым вопросы, предлагаемые для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики, признаны не отвечающими требованиям пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ).

В связи с принятием Государственным Советом Удмуртской Республики постановления N 1192-VI постановлением ЦИК Удмуртской Республики от 19 апреля 2022 года N 193.1-6 отказано в регистрации инициативной группы.

Уполномоченный представитель инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики Боронина И.Ю. (далее - административный истец, Боронина И.Ю.) обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила суд признать незаконным постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года N 1192-VI, считая вопросы, вынесенные инициативной группой по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики, сформулированными в соответствии с требованиями действующего законодательства, а постановление N 1192-VI нарушающим предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством права и гарантии граждан на реализацию инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, на участие в референдуме.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 августа 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2022 года, Борониной И.Ю. отказано в удовлетворении административного искового заявления.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Боронина И.Ю. выражает несогласие с постановленными по делу судебными актами ввиду неправильного применения судами норм материального права, несоответствием выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, повлиявшими на исход дела, просит принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить административные исковые требования.

В обоснование кассационной жалобы указано, что вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, отраженные в ходатайстве инициативной группы, полностью соответствуют положениям избирательного законодательства, направлены на защиту реализации гражданами своих гражданских прав и свобод в части права на свободу перемещения, не относятся к перечню запрещенных для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, что не получило надлежащей оценки со стороны судов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу не допущено.

Гарантии права граждан Российской Федерации на назначение референдума, в том числе референдума субъекта Российской Федерации, установлены главой II Федерального закона N 67-ФЗ.

Референдум Удмуртской Республики проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Удмуртской Республики и законами Удмуртской Республики.

Порядок назначения, подготовки и проведения референдума Удмуртской Республики также регулируется Законом Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ "О референдуме Удмуртской Республики" (далее - Закон Удмуртской Республики N 10-РЗ).

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 14 Федерального закона N 67-ФЗ инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме.

Для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной пунктом 1 данной статьи, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом, количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 настоящего Федерального закона N 67-ФЗ. Аналогичные положения содержатся в пункте 2 статьи 7 Закона Удмуртской Республики N 10-РЗ.

Требования к вопросам референдума определены статьей 12 Федерального закона N 67-ФЗ, аналогичные нормы установлены в статье 5 Закона Удмуртской Республики N 10-РЗ.

На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (пункты 2, 3, 7, подпункт "д" пункта 8 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ).

Порядок реализации инициативы проведения референдума установлен статьей 36 Федерального закона N 67-ФЗ, согласно которой группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации (пункт 1). Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (пункт 2). В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен, в том числе, содержаться вопрос, предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум (пункт 3). Комиссия, указанная в пункте 2 данной статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям данного Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, - о направлении их в законодательный орган субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, принимать решение о назначении референдума;

в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы (пункт 5).

Законодательный орган субъекта Российской Федерации обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 данного Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации (пункт 6). Если законодательный орган субъекта Российской Федерации признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 данного Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 данной статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации (пункт 8). Если законодательный орган субъекта Российской Федерации признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 данного Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 данной статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11).

Конституция Удмуртской Республики предусматривает, что Государственный Совет Удмуртской Республики является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2 статьи 31). Государственный Совет Удмуртской Республики состоит из 60 депутатов (пункт 1 статьи 32).

К ведению Государственного Совета Удмуртской Республики относится, в том числе назначение референдума Удмуртской Республики (подпункт 1 пункта 9 статьи 36). Постановления Государственного Совета Удмуртской Республики принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом (пункт 2 статьи 38).

В силу пунктов 6, 8, 11 статьи 36 Федерального закона N 67-ФЗ, пунктов 7, 9, 11 статьи 20 Закона Удмуртской Республики N 10-РЗ Государственный Совет Удмуртской Республики в порядке, предусмотренном Регламентом Госсовета Удмуртской Республики, в течение 20 дней обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ.

Если Государственный Совет Удмуртской Республики признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям Федерального закона N 67-ФЗ, ЦИК Удмуртской Республики осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума публикуется в течение 5 дней со дня его принятия. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания Государственным Советом Удмуртской Республики соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям Федерального закона N 67-ФЗ.

Если Государственный Совет Удмуртской Республики признает, что вопрос, выносимый на референдум, не отвечает требованиям Федерального закона N 67-ФЗ, ЦИК Удмуртской Республики отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации.

Из материалов административного дела следует и судами установлено, что 24 ноября 2021 года состоялось собрание инициативной группы по проведению референдума на территории Удмуртской Республики, в ходе которого принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума на территории Удмуртской Республики по вышеприведенным вопросам.

29 ноября 2021 года инициативная группа по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики обратилась в ЦИК Удмуртской Республики с ходатайством о регистрации инициативной группы.

13 декабря 2021 года ЦИК Удмуртской Республики приняла постановление N 184.1-6 "О ходатайстве инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики", которым отказала в регистрации инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 20 января 2022 года, вступившим в законную силу 25 февраля 2022 года, постановление ЦИК Удмуртской Республики от 13 декабря 2021 года N 184.1-6 "О ходатайстве инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики" признано незаконным, на ЦИК Удмуртской Республики возложена обязанность в течение 15 дней со дня вступления решения суда в законную силу рассмотреть ходатайство инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики о регистрации инициативной группы от 24 ноября 2021 года, поступившее в ЦИК Удмуртской Республики 29 ноября 2021 года.

10 марта 2022 года ЦИК Удмуртской Республики приняла постановление N 190.1-6 о направлении ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению референдума на территории Удмуртской Республики по указанным вопросам референдума в Государственный Совет Удмуртской Республики.

29 марта 2022 года Государственный Совет Удмуртской Республики принял постановление N 1192-VI "О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики", которым вопросы, предлагаемые для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики, признаны не отвечающими требованиям пункта 7 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ", означенное постановление официально опубликовано (обнародовано) на официальном сайте Государственного Совета Удмуртской Республики" (www.udmgossovet.ru) 6 апреля 2022 года.

В связи с принятием Государственным Советом Удмуртской Республики постановления от 29 марта 2022 года N 1192-VI постановлением ЦИК Удмуртской Республики от 19 апреля 2022 года N 193.1-6 отказано в регистрации инициативной группы.

На заседании сессии Государственного Совета Удмуртской Республики за принятие данного постановления проголосовал 41 депутат, против - 0, воздержался - 1 депутат. Решение принято большинством голосов от числа избранных депутатов (60 депутатов).

Руководствуясь приведенными законоположениями, суды первой и апелляционной инстанции обоснованно пришли к верному выводу, что порядок и сроки принятия оспариваемого постановления Государственным Советом Удмуртской Республики соблюдены, с чем соглашается суд кассационной инстанции.

Разрешая заявленные административные исковые требования и принимая решение об отказе в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что законодательством Российской Федерации вопросы введения на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, урегулированы в установленном порядке и отнесены к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, и в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ не могут быть вынесены на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики, кроме того, предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики вопросы непосредственно имеют отношение к введению на территории Удмуртской Республики ограничений, установлению дополнительных требований (правил поведения) в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), направленных на предупреждение ее распространения, так как в соответствии с указанными вопросами предлагается на референдуме Удмуртской Республики принять решения, имеющие непосредственное отношение к обеспечению здоровья населения.

Кроме того, в соответствии с подпунктом "д" пункта 8 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, отвергая доводы апелляционной жалобы Борониной И.Ю, указал, что проведение референдума Удмуртской Республики по вопросам, предложенным инициативной группы, в случае положительных ответов повлечет противопоставления воли населения субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя, так как регламентация процедуры введения на территории Удмуртской Республики ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) посредством проведения референдума Удмуртской Республики, по существу, означало бы возможность преодоления установленного Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ и Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ порядка такого введения и вмешательство в компетенцию уполномоченных законодательством Российской Федерации федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Удмуртской Республики.

Вышеозначенные выводы судов первой и апелляционной инстанций о несоответствии выносимых на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики вопросов требованиям статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ, по мнению судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства.

Вопреки позиции подателя жалобы, как верно указали суды, поскольку вопрос введения на территории Удмуртской Республики ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), относящийся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уже урегулирован на федеральном уровне, то данный вопрос не может быть вынесен на референдум Удмуртской Республики.

Доводы кассационной жалобы о том, что вопросы, отраженные в ходатайстве инициативной группы, соответствуют положениям избирательного законодательства, направлены на защиту реализации гражданами своих гражданских прав и свобод в части права на свободу перемещения, не относятся к перечню запрещенных для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, являлись предметом оценки судов первой и апелляционной инстанций и обоснованно отклонены, с чем соглашается суд кассационной инстанции.

Так, референдум как голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов публичной власти, будучи равноценными и дополняющими друг друга формами непосредственной демократии, в то же время имеют свои особенности, что обязывает при определении в контексте положений Конституции Российской Федерации возможностей их использования исходить из того, что референдум не может подменять органы народного представительства (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 года N 10-П, от 21 марта 2007 года N 3-П и от 6 декабря 2018 года N 44-П).

При таких обстоятельствах суды пришли к верному выводу, что оценка вопросов, предлагаемых на референдум Удмуртской Республики, высказанная Государственным Советом Удмуртской Республики в оспариваемом постановлении, основана на нормах действующего законодательства.

Оспариваемое постановление проверено судами на соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации и Удмуртской Республики, в том числе в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и правомерно признано не нарушающим права, свободы и законные интересы членов инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики.

Содержание кассационной жалобы не опровергает выводы судов первой и апелляционной инстанций, сводится к несогласию с ними, направлено на переоценку установленных по делу обстоятельств, не подтверждает существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, которые могли повлиять на исход дела.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что судебные акты приняты судами обеих инстанций обоснованно, в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для их отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 августа 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу уполномоченного представителя инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики Борониной И.Ю. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 24 августа 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: