Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2023 г. по делу N 8а-7413/2023[88а-8161/2023]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Белоусовой Ю.К, Зайнуллиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края

на решение Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 03.08.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20.04.2023

по административному делу по административному исковому заявлению Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды, Государственному казенному учреждению "Дирекция особо охраняемых природных территорий" о признании незаконным бездействия, возложении обязанностей.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, а также пояснения прокурора Отдела Генеральной прокуратуры ФИО2, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Ставропольский межрайонный природоохранный прокурор в порядке статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обратился в Октябрьский районный суд г. Ставрополя с административным иском к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Государственному казенному учреждению "Дирекция особо охраняемых природных территорий" (далее - ГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий"), с учетом уточнений, принятых судом к рассмотрению, о признании незаконным бездействия, выразившая в непринятии с 10.11.2020 по 22.09.2021 мер по установлению границ памятника природы краевого значения "гора Развалка", внесению сведений об особо охраняемой природной территории в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН), обозначению границ памятника природы краевого значения "Гора Развалка" на местности информационными знаками, содержащими сведения о границах и режиме особой охраны памятника природы, природной территории. Просил:

возложить на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края обязанность в срок не позднее трех месяцев со дня вступления в силу решения суда обозначить границы памятника природы краевого значения "Гора Развалка" на местности информационными знаками, содержащими сведения о границах и режиме особой охраны памятника природы;

возложить на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края обязанность в срок не позднее трех месяцев со дня вступления в силу решения суда разработать материалы оценки воздействия на окружающую среду, обосновывающую документацию планируемой (намечаемой) хозяйственной деятельности на территории памятника природы краевого значения "Гора Развалка" и провести оценку воздействия на окружающую среду планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, в соответствии с приказом Минприроды России от 01.12.2020 N 999;

на основании результатов оценки воздействия на окружающую среду планируемой (намечаемой) хозяйственной или иной деятельности, возложить на Министерство окружающей среды Ставропольского края, ГБУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края", обязанность в срок не позднее трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, обязанность обеспечить охрану особо охраняемых природных территорий государственного природного заказника краевого значения "Бештаугорский", памятника природы краевого значения "гора Развалка", способами, не нарушающими режим особой охраны государственного природного заказника краевого значения и памятника природы краевого значения, по результатам инженерно-геологических изысканий и проектирования работ, путем: очистки скальных пород в районе входа в туристический объект "Пещера вечной мерзлоты", а также разработки и организации комплекса мер, направленных на ограничение доступа рекреантов в штольню г. Развалка, с целью сохранения популяции летучих мышей, установления заградительной решетки в глубине штольни на расстоянии 20 м от входа;

возложить на Министерство окружающей среды Ставропольского края обеспечить охрану особо охраняемых природных территорий государственного природного заказника краевого значения "Бештаугорский", памятника природы краевого значения "Гора Развалка", способами, не нарушающими режим особой охраны государственного природного заказника краевого значения и памятника природы краевого значения, путем организации просветительской работы по недопущению загрязнения памятника природы и организации и осуществления мониторинга состояния геологической среды, растительности и фауны.

Решением Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 03.08.2022, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20.04.2023, заявленные требования удовлетворены частично, признано незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольскою края, выразившееся непринятии с 10.11.2020 по 22.09.2021 мер по установлению границ памятника природы краевого значения "Гора Развалка", внесению сведений об особо охраняемой природной территории в ЕГРН, обозначению границ памятника природы краевого значения "Гора Развалка" на местности информационными знаками, содержащими сведения о границах и режиме особой охраны памятника природы;

на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края возложена обязанность в срок не позднее трех месяцев со дня вступления в силу решения суда обозначить границы памятника природы краевого значения "Гора Развалка" на местности информационными знаками, содержащими сведения о границах и режиме особой охраны памятника природы;

на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края возложена обязанность в срок не позднее трех месяцев со дня вступления в силу решения суда разработать материалы оценки воздействия на окружающую среду, обосновывающую документацию планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности на территории памятника краевого значения "Гора Развалка" и провести оценку воздействия на окружающую среду планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, в соответствии с приказом Минприроды России от 01 декабря 2020 года N 999;

на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края возложена обязанность обеспечить охрану особо охраняемых природных территорий государственного природного заказника краевого значения "Бештауторский", памятника природы краевого значения "Гора Развалка" способами, не нарушающими режим особой охраны государственного природного заказника краевого значения и памятника природы краевого значения, путем организации и осуществления мониторинга состояния геологической среды, растительности и фауны.

Не согласившись с постановленными судебными актами, министерство обжаловало их в кассационном порядке, в кассационной жалобе ставит вопрос об их отмене, как принятых с нарушением норм материального и процессуального права, несоответствии выводов судов фактическим обстоятельствам дела, оставлении без внимания отсутствия со стороны министерства бездействия, представления доказательств принятия последовательных мероприятий, направленных на планомерное осуществление возложенных полномочий в компетенции министерства в спорных правоотношениях. Просит принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований.

Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 19.07.2023.

От ГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий" на кассационную жалобу поступил отзыв, в котором выражается согласи с ее доводами, полагает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене.

В судебное заседание Пятого кассационного суда общей юрисдикции иные лица, участвующие в деле, не явились, по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства извещены надлежащим образом, ходатайств процессуального характера, в том числе об отложении судебного заседания, от них не поступало. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу о рассмотрении дела в их отсутствие.

Изучив изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему выводу.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

В соответствии со статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие совокупности двух условий несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Судами установлено, что в соответствии со статьями 26, 27, 35 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края обязано осуществлять охрану памятников природы, региональный государственный надзор в области охраны и использования, а ГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края" обязана обеспечить соблюдение режима особой охраны памятника природы.

Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды от 05.09.2018 N 414 утверждено охранное обязательство памятника природы краевого значения "Гора Развалка", в соответствии с которым обязательства по охране памятника природы, в том числе по обеспечению выполнения установленного режима особой охраны памятника природы, переданы ГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края".

ГБУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края" принимает на себя обязательство, в том числе по обеспечению выполнения установленного режима особой охраны памятника природы, своевременно принимать меры по пресечению нарушений установленного режима особой охраны памятника, незамедлительно извещать Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края о нарушениях установленного режима особой охраны памятника природы "Гора Развалка".

Согласно Постановлению Правительства Ставропольского края от 02.07.2012 N 221-п "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края" министерство является специально уполномоченным органом исполнительной власти Ставропольского края по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Основными задачами министерства являются, в том числе, участие в проведении государственной политики в области экологического развития Российской Федерации, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления; осуществление в пределах своей компетенции государственного управления в области недропользования, лесных отношений, водных отношений, безопасности гидротехнических сооружений, охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, охраны, регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов, обеспечения экологической безопасности на территории Ставропольского края, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий краевого значения, охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов краевого значения, защитных лесных насаждений; осуществление в пределах своей компетенции: федерального государственного контроля (надзора) в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Ставропольского края, за исключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, расположенных на территории Ставропольского края.

Министерство в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции в установленной сфере деятельности: разрабатывает: для утверждения положения об особо охраняемой природной территории краевого значения или о внесении изменений в данное положение, а также установлении или изменении границ особо охраняемой природной территории краевого значения; и др.

Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в границах города - курорта Железноводска, в результате которой в деятельности Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, ГБУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий" выявлены нарушения названного законодательства.

Памятник природы краевого значения "Гора Развалка" создан постановлением бюро Ставропольского краевого комитета КПСС и исполкома краевого Совета депутатов трудящихся от 15.09.1961 N 676 "О мерах по охране природы в крае". Постановлением Правительства Ставропольского края от 28.06.2016 N 249-П создан государственный природный заказник краевого значения "Бештаугорский", утверждено Положение о государственном природном заказнике краевого значения "Бештаугорский", согласно п.п. 20 п. 11 которого на территории заказника запрещается, среди прочего, деятельность, влекущая за собой снижение экологической ценности территории заказника или причиняющая вред охраняемым объектам животного и растительного мира и среде их обитания, если осуществление данной деятельности не предусмотрено Положением.

Пунктом 26 Положения установлено, что на территории заказника расположен, в том числе, памятник природы краевого значения "Гора Развалка". Режим особой охраны территории памятника природы краевого значения, соответствует режиму особой охраны территории заказника, установленному Положением.

Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды от 14.09.2020 N 399 утвержден Паспорт памятника природы краевого значения "Гора Развалка".

В соответствии с пунктом 16 Паспорта, к источникам негативного воздействия на памятник природы, преимущественно антропогенного генеза, причем как потенциального, так и непосредственно существующего характера: ландшафтные и лесные пожары, стихийная рекреационная нагрузка, незаконная охота. Для памятника природы характерно вытаптывание травянистой растительности и захламление территории различными бытовыми отходами, что существенно нарушает состояние восстанавливающихся экосистем. Немаловажным фактором является беспокойство популяции летучих мышей в штольне г. Развалка, особенно в период зимней спячки. Рекреационная нагрузка носит стихийный характер, отличается ярко выраженной сезонностью (преимущественно в теплое время года). В настоящее время контроль рекреационной нагрузки не ведется.

Для предотвращения существующих и потенциальных угроз (ландшафтные и лесные пожары, стихийная рекреационная нагрузка, незаконная охота) необходимо предусмотреть комплекс мер. направленных на просветительскую работу по недопущению загрязнения памятника природы, мониторинг состояния геологической среды, растительности и фауны, а также на ограничение доступа рекреантов в штольню г. Развалка с целью сохранения популяции летучих мышей (установка заградительной решетки в глубине штольни на расстоянии 20 м от входа).

В соответствии с паспортом памятника природы краевого значения "Гора Развалка", утвержденным Приказом министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 14.09.2020 N 399, памятник природы "Гора Развалка" создан с целью сохранения уникального ландшафта останцовых магматических гор... сохранения условий формирования месторождения минеральных вод. Задачами памятника природы являются: сохранение естественного ландшафта и пейзажных особенностей г. Развалка; сохранение система резервуарных бассейнов формирования трещинно-жильных месторождений минеральных вод; охрана уникального биоразнообразия, формирующегося в процессе взаимодействия биоты с особенностями геологогеоморфологического строения и рельефа г. Развалка и включающего редкие виды биоты; сохранение специфики природы г. Развалка, включающей наличие участков с особенностями циркуляции воздуха "многолетней мерзлоты".

В результате проведенного 22.09.2021 Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуры выездного обследования государственного природного заказника краевого значения "Бештаугорский", памятника природы краевого значения "Гора Развалка", установлено, что в нарушение требований статьи 6 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статей 27, 35 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края своевременные и достаточные меры по охране памятника природы краевого значения "Гора Развалка" не приняты, границы памятника природы не утверждены, сведения об особо охраняемой природной территории в ЕГРН не внесены, на местности не обозначены, информационные знаки, содержащие сведения о границах и режиме особой охраны памятника природы, не установлены.

Также в нарушение требований статей 24, 27 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", пункта 20 положения о заказнике, паспорта ООПТ, комплекс мер, направленных на ограничение доступа рекреантов в штольню г. Развалка с целью сохранения популяции летучих мышей не ограничен, заградительная решетка в глубине штольни на расстоянии 20 м от входа не установлена, просветительская работа по недопущению загрязнения памятника природы не реализована, мониторинг состояния геологической среды, растительности и фауны не проводится. Скальные породы в районе туристического объекта "Пещера вечной (летней) мерзлоты" в границах особо охраняемых природных территорий государственного природного заказника краевого значения "Бештаугорский", памятника природы краевого значения "Гора Развалка" загрязнены надписями и рисунками, выполненными краской и иными красителями.

В нарушение требований статьи 6 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьи 35 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", пункта 11 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, ГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края" своевременные и достаточные меры по охране памятника природы краевого значения "Гора Развалка", соблюдению режима особой охраны в границах особо охраняемых природных территорий государственного природного заказника краевого значения "Бештаугорский", памятника природы краевого значения "Гора Развалка" не приняты, противоправная деятельность граждан не контролируется и не пресекается, что привело к загрязнению территории заказника и памятника природы надписями и рисунками непосредственно на скалах в районе входа в туристический объект "Пещера вечной (летней) мерзлоты", что повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан, охраняемых законом интересов общества или государства, выражающееся в нарушении конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, повреждении компонентов природной среды, исключающем возможность самовосстановления природного объекта.

10.11.2020 заместителем прокурора Ставропольского края Министру природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, выразившихся, в том числе, в непринятии мер по установлению и внесению в ЕГРН сведений о границах памятника природы краевого значения "Гора Развалка".

В связи с непринятием мер по устранению выявленных нарушений, прокурором края 05.07.2021 исполняющему обязанности Губернатора Ставропольского края, первому заместителю председателя Правительства Ставропольского края внесено представление об устранении нарушений природоохранного законодательства.

С 2020 года меры по внесению границ в ЕГРН указанного объекта особо охраняемой природной территории "горы Развалка" Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды не принимались.

Наличие выявленных прокурором невыполненных действий стороной административных ответчиков не оспаривалось, при этом, вопреки доводам кассационной жалобы, достоверных доказательств, подтверждающих проведение необходимого объема подготовительных процедур по определению границ особо охраняемой природной зоны "горы Развалка" либо доказательств препятствующих этому, а также сведений об отказе Министерства финансов Ставропольского края, Правительства Ставропольского края в выделении указанных средств на работы по установке и внесению границ участка в ЕГРН, принятию мер к выполнению своих обязанностей в рамках заявленных прокурором в настоящем иске требований, не представлено.

Судам только представлены сведения о согласовании границ земельного участка "Горы Развалка" с Правительством Ставропольского края и внесении указанных сведений в ЕГРН.

В связи с этим суд первой инстанции обоснованно установилналичие в действиях административных ответчиков незаконного бездействия, поскольку критерии, установленные статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, имелись.

При этом с учетом предмета спора, фактических обстоятельств дела, суд первой инстанции правомерно возложил на административных ответчиков исполнение соответствующих обязанностей, что в полной мере соответствует требованиям пункта 1 части 3 статьи 227 Кодекса. При этом возложенные обязанности и установленные судом сроки их выполнения являются объективными, соразмерными и определены в пределах компетенций каждого из административных ответчиков.

Судом апелляционной инстанции дана оценка установления административным ответчиком на местности границ особо охраняемой природной территории "горы Развалка" информационных стендов по границам данной территории, и пришел к правильному выводу, что такое действие не может являться основанием для освобождения от возложенной обязанности и признания решения суда незаконным в указанной части.

У суда кассационной инстанции основания не согласиться с выводами судебных инстанций не имеется, поскольку наличие у административных ответчиков в отношении предмета спора обязанностей установлена судами, равно и установлено их невыполнение и принятие мер только к частичному выполнению в период возникновения спора, что не ставит под сомнение обоснованность требований прокурора, подтверждается представленными доказательствами.

Доводы кассационной жалобы об обратном являются необоснованными.

На основании изложенного, судебная коллегия находит выводы судов законными и обоснованными, судами верно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, правильно определен круг административных ответчиков, степень и характер проявленного ими бездействия, исходя из их полномочий и статуса. Доводы кассационной жалобы не нашли своего подтверждения, являлись предметом апелляционного рассмотрения, мотивировано отклонены, юридически значимые обстоятельства судами установлены, получили правильную оценку.

По итогам рассмотрения кассационной жалобы в пределах ее доводов, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу, что оснований для их отмены или изменения обжалуемых судебных актов, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется. Приведенные в кассационной жалобе доводы связаны с несогласием стороны административного ответчика с принятыми решениями по существу, направлены на переоценку установленных судами обстоятельств и выводов судов, что не указывает на их необоснованность и не влечет отмену правильных по существу судебных актов.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 03.08.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20.04.2023 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф.Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13.09.2023.