Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 августа 2023 г. по делу N 8а-19870/2023[88а-26440/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сергеева С.С, судей Шелудько В.В, Аняновой О.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя администрации муниципального образования г. Краснодар по доверенности Расшиваловой А.В. на решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 9 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18 апреля 2023 года по административному делу по административному иску ФИО1 к администрации муниципального образования г. Краснодар, Департаменту муниципальной собственности и городских земель г. Краснодар о признании отказа органа местного самоуправления незаконным

Заслушав доклад судьи Сергеева С.С, судебная коллегия

установила:

ФИО1, являясь инвалидом, обратилась в администрацию города Краснодара с заявлением о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Письмом департамента муниципальной собственности и городских земель администрации города Краснодара за N 3103-026/22 от 02 ноября 2022 года ФИО1 для оказания муниципальной услуги "Предварительное согласование предоставления земельного участка" в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а также подпунктом 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ предложено самостоятельно инициировать формирование земельного участка путем обращения в Департамент с предоставлением документов подтверждающих постановку ее на учет в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий.

Считая данное решение отказом в предоставлении земельного участка и не согласившись с ним ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании его незаконным, в обоснование сослалась на то, что ее право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства обусловлено только наличием правового статуса инвалида и в этой связи у органа местного самоуправления имеется обязанность предоставить ей земельный участок.

Решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 9 января 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18 апреля 2023 года, административный иск ФИО1 удовлетворен.

Признан незаконным отказ департамента муниципальной собственности и городских земель администрации МО г. Краснодар N 3103- 026/22 от 02 ноября 2022 года в предоставлении земельного участка ФИО1

На администрацию МО г. Краснодар, департамент муниципальной собственности и городских земель администрации МО г. Краснодар возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав ФИО1 путем рассмотрения в установленном законом порядке и сроки ее заявления о представлении земельного участка с учетом обстоятельств, установленных в мотивировочной части решения суда.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 5 июня 2023 года, представитель административного ответчика администрации муниципального образования г.Краснодар просит об отмене судебных актов судов первой и апелляционной инстанций, принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились в связи с чем, судебная коллегия, на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что судами допущены нарушения, являющиеся основанием для отмены судебного акта в кассационном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое административным истцом решение уполномоченного органа не содержит, предусмотренных статьей 39.16 Земельного кодекса РФ оснований для отказа в предоставлении земельного участка в собственность бесплатно. Кроме того, судом принято во внимание, что отсутствие разработанного порядка предоставления льгот инвалидам в части предоставления земельных участков не может служить основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку обязанность по определению первоочередного предоставления земельных участков лежит на органах местного самоуправления в силу части 2 статьи 11 Земельного кодекса РФ.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал, что право инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства гарантировано статьей 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Давая толкование положениям части 1 статьи 17 и части 16 статьи 17 указанного закона в их взаимосвязи, суд апелляционной инстанции указал, что право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства с учетом цели использования земельного участка установлено в качестве меры, направленной на улучшение жилищных условий инвалидов и семей, имеющих в своем составе инвалидов, соответственно, указанное право ставится в зависимость от наличия нуждаемости соответствующей категории лиц в улучшении жилищных условий.

На основе анализа положений части 1 статьи 17 и части 16 статьи 17, пункта 5 части 1 статьи 6 Жилищного кодекса РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что наличие у лица инвалидности само по себе в отсутствие установленного критерия нуждаемости инвалида в улучшении жилищных условий не может выступать безусловным основанием для предварительного согласования предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства в порядке подпункта 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ, согласно которому договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления такого земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами.

При этом судом апелляционной инстанции отмечено, что отсутствие порядка предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг на момент возникновения спорных правоотношений, не имеет правового значения, поскольку установление факта нуждаемости инвалида в улучшении жилищных условий при реализации им права на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства вытекает из приведенных положений Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Не подвергая сомнению правильность толкования судом апелляционной инстанции положений части 1 статьи 17 и части 16 статьи 17, пункта 5 части 1 статьи 6 Жилищного кодекса РФ, вместе с тем судебная коллегия суда кассационной инстанции отмечает, что применительно к рассматриваемому административному спору с учетом установленных по делу обстоятельств оно применено неверно.

Согласно пункту 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

Согласно подпункту 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Статья 39.14 Земельного кодекса РФ определяет порядок предоставления в собственность или аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Указанный порядок состоит из подготовки схемы расположения земельного участка, принятия по заявлению гражданина уполномоченным органом решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, обеспечения гражданином выполнения кадастровых работ в целях образования данного участка, его государственный кадастровый учет (подпункты 1 - 5 пункта 1 названной статьи). После выполнения перечисленных требований на основании заявления гражданина уполномоченный орган принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность или аренду (подпункты 6, 7 упомянутого пункта).

В соответствии с пунктом 6 статьи 39.14 Земельного кодекса РФ в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом допускается предоставление земельного участка лицу в собственность или в аренду без проведения торгов, вид права, на котором предоставляется такой земельный участок, выбирает заявитель.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно - распорядительные полномочия, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ).

Под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований (пункт 2 статьи 2 Закона N 210-ФЗ).

Предоставление муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами - нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандартами предоставления государственной или муниципальной услуги (статьи 2, 12 Закона N 210-ФЗ).

Положения пункта 2 статьи 4 указанного Закона относят заявительный порядок обращения за предоставлением публичных услуг к основополагающим принципам их предоставления.

Применительно к рассматриваемой спорной ситуации, действие данного принципа заключается в адресации заинтересованным лицом государственному или муниципальному органу своего волеизъявления на получение того или иного вида государственной или муниципальной услуги.

На территории МО город Краснодар предоставление земельных участков в аренду или в собственность осуществляется в соответствии с административным регламентом "Предоставление в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности", утвержденным постановление администрации МО город Краснодар от 11 октября 2021 N 4560 и административным регламентом "Предварительное согласование предоставления земельного участка", утвержденным постановление администрации МО город Краснодар от 2 марта 2015 года N 1890.

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, ФИО1 ссылалась на то обстоятельство, что оспариваемым письмом департамента нарушаются ее права и охраняемые законом интересы как инвалида, поскольку орган местного самоуправления не решилвопрос о предоставлении ей земельного участка в собственность на основании договора купли-продажи или договора аренды без торгов.

Между тем, как следует из содержания обращения ФИО1 от 12 октября 2022 года, ею ставился вопрос о предоставлении земельного участка. Таким образом, заявителем не конкретизировано волеизъявление на приобретение земельного участка - на каком именно праве (аренда, собственность).

В свою очередь, орган местного самоуправления, будучи обязанным действовать строго в рамках административного регламента, не вправе самостоятельно определять вид подлежащей предоставлению муниципальной услуги.

Из анализа указанных выше административных регламентов, в совокупности с положениями пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса РФ следует, что для получения муниципальной услуги, заявитель обязан предоставить заявление в соответствии с утвержденной формой в котором отразить необходимые для предоставления муниципальной услуги сведения и приложить соответствующий пакет документов.

Началом процедуры предоставления муниципальной услуги, является принятие заявления, т.е. признание его органом местного самоуправления приемлемым, не содержащим пороков, препятствующих принятию решения о предоставлении или об отказе в предоставлении услуги.

Согласно содержащимся в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснениям к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Разрешая спор и квалифицируя письменный ответ департамента муниципальной собственности и городских земель г. Краснодар от 2 ноября 2022 года N 3103-026/22 в качестве решения органа местного самоуправления об отказе ФИО1 в предоставлении земельного участка, суды не дали надлежащей оценки соблюдению административным истцом порядка обращения в орган местного самоуправления для получения муниципальной услуги.

Между тем, как указывалось выше, именно соблюдением заявителем порядка обращения по тому или иному вопросу, обусловлена обязанность принятия уполномоченным органом индивидуального акта применения права содержащего волеизъявление, порождающего правовые последствия для административного истца, либо в случае не соблюдения такого порядка - дать ответ разъясняющего характера.

Поскольку допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, без их устранения невозможны восстановление и защита законных прав и интересов административного истца, судебные акты подлежат отмене, а дело в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации направлению в Краснодарский краевой суд на новое апелляционное рассмотрение, в ином составе судей, так как суд кассационной инстанции правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, установить по делу юридически значимые обстоятельства, произвести оценку доказательств в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и разрешить спор в соответствии с установленными обстоятельствами и нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18 апреля 2023 года отменить, административное дело направить в Краснодарский краевой суд на новое апелляционное рассмотрение.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Председательствующий судья

Судьи