Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 августа 2023 г. по делу N 8а-25583/2023[88а-30929/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Мальмановой Э.К. и Шидаковой О.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Терентьева С.А. на решение Анапского городского суда Краснодарского края от 28 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 января 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Терентьева С.А. к управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город - курорт Анапа об оспаривании решения органа государственной власти.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы, выслушав представителя стороны ответчика - Федченко А.В, судебная коллегия

установила:

Терентьев С.А. обратился в Анапский городской суд с административным иском к Управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город - курорт Анапа об оспаривании решения органа государственной власти, ему было отказано в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование заявленных требований указал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок кадастровый номер: N, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, для индивидуальной жилой застройки, общей площадью "данные изъяты" кв.м, расположенный по адресу: "адрес"

Земельный участок сформирован в соответствии с действующим законодательством РФ, поставлен на кадастровый учет. Воспользовавшись своим правом по увеличению площади земельного участка, находящегося в собственности, в результате перераспределения земельного участка и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Терентьев С.А. подготовил все необходимые документы и через филиал ГАУ КК "МФЦ КК" в г.Анапа обратился в Управление архитектуры и градостроительства администрации МО город-курорт Анапа, с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Площадь территории, заключаемой в состав земельного участка, образуемого в результате перераспределения земель, находящихся в муниципальной собственности и земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", согласно схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории составляет "данные изъяты" кв.м.

Сообщением Управления архитектуры и градостроительства Администрации МО город - курорт Анапа от 5 июля 2022 г. N в перераспределении земельного участка с кадастровым номером N и земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности было отказано, на основании того, что земельный участок, находится во второй зоне санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, у администрации муниципального образования город-курорт Анапа отсутствуют правовые основания для перераспределения указанного выше земельного участка и земель муниципальной собственности. Считая, что отказ администрации МО город - курорт Анапа в перераспределении земельного участка нарушает гарантированное земельным законодательством право административного истца на перераспределение земельного участка, Терентьев С.А. просит признать незаконным отказ Управления архитектуры и градостроительства администрации МО город-курорт Анапа от 5 июля 2022 г. N

Решением Анапского городского суда Краснодарского края от 28 октября 2022 г. отказано в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционным определением судебной коллегии Краснодарского краевого суда от 17 января 2023 г. решение Анапского городского суда Краснодарского края от 28 октября 2022 г. оставлено без изменения, апелляционная жалоба без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 7 августа 2023 г. заявитель просит отменить оспариваемые судебные акты. Судами допущено нарушение норм материального и процессуального права; неверно определены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции 8 августа 2023 г. кассационная жалоба принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав пояснения, судебная коллегия Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

При рассмотрении дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы (часть 2 статьи 329 КАС РФ)

В соответствии со статьей 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия кассационного суда считает, что при рассмотрении административного дела судами допущены такого характера нарушения.

Из материалов административного дела следует, что основанием для отказа послужило то, что города - курорты Анапа, Геленджик, Сочи в составе курортов на Черноморском побережье Краснодарского края отнесены к курортам общесоюзною значения Постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1970 г. N 723 "О мерах по упорядочению застройки территорий курортов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений и учреждений отдыха".

Разрешая заявленные требований, судебные инстанции пришли к выводу о том, что поскольку, основанием для отказа в удовлетворении заявления истца о перераспределении земельных участков послужило нахождение земельного участка в границах второй зоны санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, такой участок не подлежит передаче в частную собственность в силу прямого указания закона (пункт 2 статьи 27 ЗК РФ).

Таким образом, суды согласились с доводами ответчика о том, что отказ Управления архитектуры и градостроительства администрации МО город-курорт Анапа от 5 июля 2022 г. N17-13-3930/22, является законным и обоснованным. Однако, как отмечает кассационная инстанция, в силу статьи 176 КАС РФ с данным решениями нельзя согласиться, поскольку судами неправильно применены нормы законодательства.

Так, проверяя законность решения суда первой инстанции и оставляя его в силе, апелляционная инстанция сослалась на то, что города - курорты Анапа, Геленджик, Сочи в составе курортов на Черноморском побережье Краснодарского края отнесены к курортам общесоюзного значения Постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1970 г. N723 "О мерах по упорядочению застройки территорий курортов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений, и учреждений отдыха". Утвержденные до вступления в силу Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" округа санитарной охраны курортов не утратили правовой статус и считаются округами горно-санитарной охраны.

Учитывая установленные по делу обстоятельства, судебные инстанции пришли к выводу о том, что поскольку, основанием для отказа в удовлетворении заявлений истца о перераспределении земельных участков послужило нахождение земельного участка в границах второй зоны санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, такой участок не подлежит передаче в частную собственность, в силу прямого указания закона (пункт 2 статьи 27 Земельного Кодекса РФ).

Из материалов административного дела следует, что спорный участок находится во второй зоне горно - санитарной охраны, определенной постановлением Совмина РСФСР от 30 января 1985 г. N45 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курорта Анапа в Краснодарском крае". Согласно пункту 14 Постановления Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" на территории второй зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями, землевладельцами, арендаторами, собственниками земельных участков и проживающими в этих зонах гражданами.

С учетом вышеприведенной нормы, что во второй зоне установлены ограничения при осуществлении определенных видов хозяйственной деятельности, при этом обязанность обеспечения установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны во второй и третьей зонах возложена законом не только на пользователей, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, но и на собственников земельных участков, что также свидетельствует о возможности нахождения таких земельных участков в частной собственности и отсутствии каких-либо ограничений этих участков в гражданском обороте.

Согласно статьи 4 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в Российской Федерации ведется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, который включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природо-пользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно - оздоровительных местностей и курортов федерального значения", Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", ФЗ от 23 февраля 1995 г. N26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах" не регулируются земельные отношения, а регулируются отношения, возникающие в связи с использованием и охраной природных лечебных ресурсов, как в пределах особо - охраняемых природных территорий, так и расположенных вне их границ.

Указанные нормы устанавливают общие положения лечебно- оздоровительных местностей и курортов, а также режим особой охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, устанавливают в соответствии с законодательством Российской Федерации режим хозяйствования, природопользования и проживания, определяют полномочия органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов.

Вместе с тем, из фрагмента карты градостроительного зонирования с. Витязево следует, что спорный земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, порядок использования которой определяется в соответствии с зонированием их территорий (статья 83 ЗК РФ) сведения о вхождении спорного участка в зону с особыми условиями использования в материалы дела не представлены, как и отсутствуют доказательства, свидетельствующие о внесении изменений в документы государственного земельного кадастра об отнесении данного земельного участка к особо охраняемым природным территориям, включении его в государственный кадастр в качестве особо охраняемой природной территории, исключенной или ограниченной в установленном законом порядке в обороте.

Кроме того, с момента вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ (30 декабря 2013 г.) земельные участки, расположенные в границах зон санитарной (горно - санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, не являются ограниченными в обороте в соответствии со статьей 27 ЗК РФ, вследствие чего режим ограниченных в обороте земель на испрашиваемый земельный участок не распространяется.

В силу пункта 1 статьи 27 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности, земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и законодательством РФ об особо охраняемых природных территориях.

В силу пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные акты Российской Федерации" (далее Закон N406-ФЗ), пункта 5 статьи 31, пункта 4 статьи 32 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N33-ФЗ), статьи 1, пункта 2 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N26-ФЗ), Указа Президента РФ от 6 июля 1994 г. N1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей", Указа Президента РФ от 22 сентября 1994 г. N1954 "О федеральном курортном регионе Анапа" и распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996 г. N591-р, расположенные в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Анапы земельные участки признавались землями, ограниченными в обороте, как земли особо охраняемых природных территорий федерального значения, созданных до 30 декабря 2013 г. Однако, с принятием Федерального закона от 30 декабря 2020 г. N505-ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменился правовой режим земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемой природной территории федерального значения.

Пунктом 2 статьи 3.1. Федерального закона N33-ФЗ от 1 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" введена в действие 10 января 2021 г. Федеральным законом от 30 октября 2020 г. N505-ФЗ установлено, что оборот земельных участков на территории населенного пункта, включенного в состав особо охраняемой природной территории федерального или регионального значения, не ограничивается. Эти земельные участки могут находиться по основаниям, предусмотренным законом, в собственности РФ, субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, собственности граждан или юридических лиц либо относиться к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с земельным законодательством.

Согласно статьи 6 Федерального закона от 30 декабря 2020 г. N505-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", положения статьи 3.1 Федерального закона N33-ФЗ от 14 марта 1995 "Об особо охраняемых природных территориях" и статьями 27 и 95 ЗК РФ применяются к населенным пунктам, сведения о границах которых внесены в ЕГРН.

Так же, из общедоступной информации Публичной кадастровой карты Росреестра (www.pkk.rosreestr.ru) усматривается, что в ЕГРН внесены сведения о границах с. Витязево. Таким образом, с 10 января 2021 г. законодателем снято ограничение с оборота земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в границы особо охраняемых природных территорий, созданных до 30 декабря 2013 г. (даты вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), в том числе в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, так как курорты являлись разновидностями особо охраняемых природных территорий.

Учитывая приведенные положения действующего законодательства, следует, что запрета на перераспределение земельного участка с кадастровым номером N и земель муниципальной собственности расположенного в границах охранных зон особо охраняемых природных территорий, не имеется, следовательно, отказ Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город - курорт Анапа от 5 июля 2022 г. N в перераспределении земельного участка и земель муниципальной собственности принят с нарушением федерального законодательства, регулирующего спорные отношения на день принятия решения об отказе, связанные с предоставлением гражданам земельных участков из земель особо охраняемых природных территорий. Поэтому данный отказ подлежит признанию незаконным.

Согласно пункту 4 статьи 2 КАС РФ, в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).

В силу указанного, отказ Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа в перераспределении земельного участка нарушает гарантированное земельным законодательством право административных истцов на перераспределение земельного участка, требует дополнительной проверки. Данные обстоятельства не были учтены административным ответчиком, и не были приняты во внимание нижестоящими судами в нарушении требований действующего законодательства, что и привело к вынесению незаконных решений.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, одной из которых является правильное рассмотрение административных дел, а в статье 6-принципы, в том числе законности и справедливости при разрешении административных дел. Данные положения нашли отражение в части 1 статьи 176 КАС РФ, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным. Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2, 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003г. N23 "О судебном решении").

В данном случае, судебными инстанциями приведенные нормы не соблюдены, доказательствам дела дана неполная оценка, без устранения допущенных нарушений невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов участников судопроизводства, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

С учетом изложенного, оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Поскольку дело подлежит направлению на новое рассмотрение, в соответствии с пунктом 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, разрешить заявленные требования в соответствии с установленными по делу обстоятельствами; дать правовую оценку доводам и доказательствам административного истца.

В соответствии со статьей 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу с административным делом, вправе отменить судебный акт суда первой и апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Анапского городского суда Краснодарского края от 28 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 января 2023 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Анапский городской суд Краснодарского края в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 1 сентября 2023 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Шидакова О.А.