Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 августа 2023 г. по делу N 66а-1425/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Красновой Н.П, Рогачёвой Ю.А, при секретаре Ш.Н.Ю, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Гурьяновой Л.П. о признании недействующими Генерального плана, Правил землепользования и застройки муниципального образования "Эмековское сельское поселение" Волжского муниципального района Республики Марий Эл, по апелляционной жалобе Гурьяновой Л.П. на решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 20 марта 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогачёвой Ю.А, объяснения представителя административного истца ФИО21, представителя административного ответчика ФИО18, представителя заинтересованного лица - и.о главы Эмековского сельского поселения Волжского муниципального района Республики Марий Эл ФИО19, представителя администрации Волжского муниципального района Республики Марий Эл - ФИО20, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия

установила:

Решением Собрания депутатов Эмековского сельского поселения Волжского муниципального района Республики Марий Эл от 21 декабря 2012 года N 25-5 утвержден Генеральный план муниципального образования "Эмековское сельское поселение" Волжского муниципального района Республики Марий Эл (далее - Генеральный план).

Решением Собрания депутатов Эмековского сельского поселения Волжского муниципального района Республики Марий Эл от 12 марта 2013 года N 27-1 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Эмековское сельское поселение" Волжского муниципального района Республики Марий Эл (далее - Правила землепользования и застройки, ПЗЗ).

В соответствии с Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "адрес", отнесен к зоне сельскохозяйственного назначения (СХ 1).

Гурьянова Л.П, являясь собственником указанного земельного участка, обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований, просила признать недействующими Генеральный план и Правила землепользования и застройки.

Требования мотивировала тем, что административным ответчиком нарушена процедура подготовки, принятия и введения в действие указанных нормативных правовых актов, отсутствует их официальное опубликование в печатном издании.

Полагает, что при принятия Генерального плана и ПЗЗ изменена категория земли: с земель населенного пункта на земли сельскохозяйственного назначения. Отнесение спорного земельного участка к зоне сельскохозяйственного использования осуществлено произвольно, без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, принципов законодательства о градостроительной деятельности, вида разрешенного использования земельного участка, а также интересов правообладателя земельного участка.

Решением Верховного Суда Республики Марий Эл от 20 марта 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Дополнительным решением суда от 21 апреля 2023 года в удовлетворении заявления Гурьяновой Л.П. о взыскании судебных расходов отказано.

На решение суда от 20 марта 2023 года административным истцом подана апелляционная жалоба, в которой просит судебное решение отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять новое - об удовлетворении требований в полном объеме.

Указывает, что оспариваемые нормативные правовые акты не были опубликованы, в связи с чем не могут порождать правовых последствий для административного истца.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой Республики Марий Эл, администрацией Волжского муниципального района и Эмековской сельской администрацией Волжского муниципального района Республики Марий Эл представлены возражения, в которых просят решение оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Л.П. доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение суда отменить и принять новое об удовлетворении требований. Дополнительно ссылалась на отсутствие согласования Генерального плана с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (Правительством Республики Марий Эл), которое требуется при переводе земель из одной категории в другую; на отсутствие явочных листов со списками участников публичных слушаний по проектам Генерального плана и ПЗЗ.

В судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи представитель административного ответчика ФИО18, представитель заинтересованного лица - и.о главы Эмековского сельского поселения Волжского муниципального района Республики Марий Эл ФИО19, представитель администрации Волжского муниципального района Республики Марий Эл - ФИО20 возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, полагали решение суда законным и обоснованным.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с требованиями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом положений части 1 статьи 308 КАС РФ.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, выслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, полагавшего решение суда первой инстанции законным и обоснованным, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрен главой 21 КАС РФ, в силу положений части 8 статьи 213 которого, к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Эмековское сельское поселение" Волжского муниципального района Республики Марий Эл суд первой инстанции исходил из соблюдения порядка подготовки, принятия, опубликования названных документов территориального планирования и градостроительного зонирования, из их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и отсутствия нарушения прав административного истца.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствует фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

В соответствии с положениями статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относятся генеральные планы поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Согласно части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктов 1, 3 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение Генерального плана и правил землепользования и застройки поселений, по которым представительный орган местного самоуправления поселений принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Собрание депутатов Эмековского сельского поселения является представительным органом сельского поселения (часть 1 статьи 22 старого Устава и часть 1 статьи 2 нового Устава муниципального образования "Эмековское сельское поселение").

В соответствии с регламентом Собрания депутатов Эмековского сельского поселения, утвержденного решением Собрания депутатов от 11 августа 2006 года N 7-2, Собрание депутатов состоит из 11 депутатов, его председателем является глава Эмековского сельского поселения.

Основной формой деятельности Собрания депутатов является сессия Собрания депутатов, на которой решаются все вопросы, отнесенные к его ведению законодательством Российской Федерации, Республики Марий Эл, Уставом сельского поселения (статья 24); сессия правомочна, если на ней присутствуют не менее 2/3 от установленного числа депутатов (статья 26); Собрание депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, которые принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов (статья 46).

К полномочиям Собрания депутатов относится утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки поселения (пункт 6 части 2 статьи 25 Устава сельского поселения, в редакции, действовавшей на момент принятия опарываемых нормативных правых актов).

В соответствии с частью 7 статьи 36 Устава сельского поселения, действовавшего на момент принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки сельского поселения, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека, вступают в силу после их официального опубликования или обнародования. Обнародование осуществляется посредством их размещения для ознакомления граждан на информационных стендах и (или) в других местах, определяемых Собранием депутатов, доведения до населения через средства местного радио. Официальное опубликование осуществляется в средствах массовой информации Волжского муниципального района согласно договоренности с администрацией Волжского муниципального района.

Проверяя компетенцию, порядок приятия и введения в действия оспариваемых нормативных правовых актов, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Градостроительного кодекса РФ, статьи 64 КАС РФ, а также установленными вступившим в законную силу судебным актом юридически значимыми обстоятельствами (решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 1 марта 2022 года по административному делу N 3а-3/2022), пришел к выводу, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки сельского поселения приняты уполномоченным органом в установленных форме и порядке, с соблюдением правил официального опубликования.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, поскольку они соответствует фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

Так, Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Эмековское сельское поселение" Волжского муниципального района Республики Марий Эл утверждены решениями Собрания депутатов Эмековского сельского поселения Волжского муниципального района Республики Марий Эл от 21 декабря 2012 года N 25-5 и 12 марта 2013 года N 27-1 соответственно.

Таким образом, оспариваемые акты приняты уполномоченным органом - представительным органом сельского поселения.

В соответствии с требованиями части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данным в Постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 " О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (пункт 38) указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ).

В рамках рассмотрения Верховным Судом Республики Марий Эл административного дела N 3а-3/2022 по административному иску ООО "Приволжский БХЗ" об оспаривании в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования Эмековское сельское поселение, судом в соответствии с требованиями статьи 213 КАС РФ проверялось соблюдение требований действующего законодательства, устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Марий Эл от 17 января 2022 года установлено, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки сельского поселения приняты уполномоченным органом, в пределах его компетенции, в установленной форме, и их официальное опубликование состоялось.

До утверждения проекты Генерального плана и Правил землепользования и застройки прошли процедуру публичных слушаний.

Решение об утверждении Генерального плана принято на очередной 25 сессии Собрания депутатов Эмековского сельского поселения 21 декабря 2012 года. На сессии присутствовало 7, отсутствовало 4 депутата.

Решение об утверждении Правил землепользования и застройки принято на очередной 27 сессии Собрания депутатов Эмековского сельского поселения 12 марта 2013 года. На сессии присутствовало 9 из 11 избранных депутатов.

Все присутствующие депутаты проголосовали за решение об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки Эмековского сельского поселения.

Согласно Федеральной государственной информационной системе территориального планирования Генеральный план Эмековского сельского поселения, утвержденный 21 декабря 2012 года, официально опубликован 24 декабря 2012 года, Правила землепользования и застройки официально опубликованы 13 марта 2013 года.

Судом установлено, что нормативные правовые акты прошли процедуру официального опубликования в сети интернет, а также были обнародованы путем размещения на информационных стендах.

В материалы дела представлено решение Собрания депутатов первого созыва Эмековского сельского поселения от 30 ноября N 9-10, которым утвержден перечень объектов, информационных стендов для доведения до населения информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

При изложенных обстоятельствах доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемые нормативные правовые акты не были опубликованы и доведены до населения, в связи с чем не порождают правовых последствий, судебная коллегия признает несостоятельными.

Отсутствие их официального опубликования в печатном издании не влечет их недействительность, поскольку акты в соответствии требованиями частей 2, 3 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ, части 7 статьи 36 Устава сельского поселения, были обнародованы посредством их размещения для ознакомления граждан на информационных стендах, а также опубликованы в сети Интернет.

Относительно доводов апеллянта об отсутствии явочных листов со списками участников публичных слушаний по проектам Генерального плана и ПЗЗ судебная коллегия отмечает следующее.

Целью правового института публичных слушаний по проектам генерального плана и правил землепользования и застройки является обеспечение участия жителей муниципального образования и заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта того или иного градостроительного решения, в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по соответствующим вопросам, что согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О.

Вместе с тем, недостатки, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проектов генерального плана и правил землепользования и застройки, в частности, отсутствие явочных листов со списками участников публичных слушаний, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания незаконными оспариваемых нормативных правовых актов, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанных документов, повлиявшему на законность принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, применив законодательство о градостроительной деятельности, а также регулирующее земельные правоотношения, пришел к правильному выводу о соответствии Генерального плана и ПЗЗ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и об отсутствии нарушения прав административного истца.

Судом установлено, что Гурьянова Л.П. является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" общей площадью 10002+/-875 кв.м, адрес: "адрес".

Инициируя обращение суд с настоящим административным исковым заявлением, Гурьянова Л.П. ссылается на неправомерное отнесение принадлежащего ей земельного участка в соответствии с генеральным планом и ПЗЗ к зоне сельскохозяйственного использования. По мнению административного истца, при принятии оспариваемых нормативных правовых актов была изменена категория земли: с земель населенного пункта на земли сельскохозяйственного назначения.

В обоснование своей позиции истец указывает, что согласно выписке из ЕГРН до 2022 года спорный земельный участок относился к категории "земли населенных пунктов". В 2022 в сведения ЕГРН внесены изменения, согласно которым категория земель указана "земли сельскохозяйственного назначения". Ссылается также на то, что участок находится в границах с. Алексеевское, соседние земельные участки относятся к категории "земли населенных пунктов", на них осуществлено индивидуальное жилищное строительство.

Относительно указанных доводов апеллянта судебная коллегия отмечает следующее.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации Эмековского сельсовета от 29 марта 2001 года N 23 Гурьянову В.П. (супруг Гурьяновой Л.П.) выделены сенокосные угодья в размере 1 га, целевое назначение использования земель "для сенокоса" (свидетельство на право собственности на замелю, владения, бессрочного (постоянного) пользования землей от 29 марта 2001 года, выданного администрацией Эмековского сельсовета).

Согласно оспариваемым Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки принадлежащий административному истцу земельный участок находится в составе функциональной и территориальной зоны СХ -1 - земли сельскохозяйственного назначения, вне границ населенного пункта с. Алексеевское.

Вопреки доводам административного истца никакого противоречия в указанных документах территориального планирования и градостроительного зонирования не имеется, равно как отсутствует фактическое изменение целевого использования спорного земельного участка с момента его предоставления в собственность Гурьянову В.П.

Кроме того, кадастровым инженером ИП Яковлевой Е.В. представлена информация, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в пределах границ земельного участка КДП "Волжское" с кадастровым номером "данные изъяты".

КПД " Волжское" являлось сельскохозяйственным коллективным долевым предприятием.

Постановлением администрации Волжского района Республики Марий Эл от 24 июня 1998 года N 98, с учетом изменений, внесённых постановлением от 14 декабря 2009 года N 895, в общую долевую собственность граждан переданы сельскохозяйственные угодья в сельскохозяйственных предприятиях района, в частности КПД "Волжское" выделены сельхозугодия общей площадью 3656 га.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков, что закреплено Федеральным законом от 24 июля 2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (подпункт 1 пункт 3 статьи 1).

Статьёй 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Землями сельскохозяйственного назначения, согласно положениям статьи 77 ЗК РФ признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 ЗК РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Таким образом, совокупностью письменных материалов дела объективно и достоверно подтверждаются, что спорный земельный участок всегда относился к землям сельскохозяйственного назначения.

Ссылку административного истца на данные ЕГРН до 2022 года, как на доказательства расположения спорного земельного участка в границах населенного пункта, судебная коллегия признает несостоятельной.

Так, установление или изменение границ населенных пунктов, определение, а равно изменение категории земель или земельных участков не относится к полномочиям органов, осуществляющих государственный кадастровый учет, государственную регистрацию прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости.

На запрос суда апелляционной инстанции Управлением Росреестра по Республике Марий ЭЛ предоставлена информация, что сведения о ранее учтенном земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" (категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для сенокоса) были внесены в Государственный кадастр недвижимости 10 июня 2013 года на основании свидетельства на право собственности на замелю, владения, бессрочного (постоянного) пользования землей от 29 марта 2001 года, выданного администрацией Эмековского сельсовета.

Вместе с тем, само по себе указание в данном свидетельстве от 29 марта 2001 местоположения (адреса) предоставленных сенокосных угодий - с.Алексеевское, не является бесспорным и достаточным доказательством нахождения спорного земельного участка в границах данного населенного пункта, поскольку опровергается всей совокупностью письменных материалов дела.

По обстоятельствам дела местоположение выделенных сенокосных угодий указано относительно ориентира, которым, в данном случае является с. Алексеевское.

Доводы апеллянта, что другие земельные участки, расположенные в непосредственной близости к спорному участку, относятся к категории "земли населенных пунктов" правового значения не имеют и не свидетельствуют о незаконности оспариваемых Генерального плана и ПЗЗ сельского поселения.

Вопреки доводам апелляционной жалобы согласование Генерального плана с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (Правительством Республики Марий Эл) в настоящем случае не требовалось, поскольку перевод земель из одной категории в другую при утверждении Генерального плана и ПЗЗ не осуществлялся.

По существу доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда об отсутствии правовых оснований для удовлетворения иска, основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о незаконности решения по настоящему делу.

Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия, определила:

решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 20 марта 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Гурьяновой Л.П. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Марий Эл.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 12 сентября 2023 года.

Председательствующий

Судьи