Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 августа 2023 г. по делу N 66а-1538/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Рогожиной Е.В, Савинова К.А.

при секретаре Юриной Т.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Николаевой З.Г, Аджелилова Э.Э. к Совету города Лаишево Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, Исполнительному комитету города Лаишево Лаишевского муниципального района Республики Татарстан о признании не действующим в части Генерального плана города Лаишево Лаишевского муниципального района, утвержденного решением Совета города Лаишево Лаишевского муниципального района от 3 августа 2011 года N 24, в редакции решения Совета города Лаишево Лаишевского муниципального района от 7 декабря 2022 года N 41, по апелляционной жалобе Аджелилова Э.Э. на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 24 мая 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано, Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А, объяснения представителя административного истца Мифтаховой Э.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации "данные изъяты" судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Совета города Лаишево Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 3 августа 2011 года N 24 утвержден Генерального плана города Лаишево Лаишевского муниципального района (далее - Генеральный план города Лаишево). В последующем в Генеральный план города Лаишево вносились изменения решениями Совета города Лаишево от 3 июня 2014 года N 73, от 16 декабря 2014 года N 90, от 20 мая 2015 года N 100, от 29 июня 2015 года N 108, от 15 августа 2018 года N 105, от 14 июня 2019 года N 129, от 19 апреля 2021 года N 2, от 17 февраля 2022 года N 23, от 16 мая 2022 года N 30, от 6 сентября 2022 года N 36. Решением от 7 декабря 2022 года N 41 Генеральный план города Лаишево изложен в новой редакции.

Данное решение вместе с Генеральным планом города Лаишево опубликовано 30 декабря 2022 года на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru, Генеральный план города Лаишево размещен также в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП).

В подпункте 1.7 "Мероприятия по развитию транспортной инфраструктуры" Перечня мероприятий по внесению изменений в Генеральный план муниципального образования "город Лаишево" Лаишевского муниципального района Республики Татарстан Положения о территориальном планировании Генерального плана города Лаишево содержится раздел "Воздушный транспорт", которым предусмотрен объект "Взлетно-посадочная полоса" на земельном участке с кадастровым номером "Номер" и перевод этого земельного участка из категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" с установлением вида разрешенного использования "воздушный транспорт" со ссылкой на письмо Исполнительного комитета Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 2 марта 2022 года N 1181/исх (таблица 1.6.1).

В таблице 13 "Санитарно-защитные зоны объектов г. Лаишево" подпункта 3.1 "Санитарно-защитные зоны" пункта 3 "Зоны с особыми условиями территории" раздела "Материалы по обоснованию проекта генерального плана. Охрана окружающей среды. Пояснительная записка" содержится графа LIX, в которой указаны объект " "данные изъяты" (хранение авиационных запасных частей)", ориентировочная санитарно-защитная зона 100 м со ссылкой на СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03.

Подпункт 3.6 "Полосы воздушных подходов (3 подзона приаэродромной территории)" содержит сведения о наличии в границах земельного участка с кадастровым номером "Номер" с 2014 года взлетно-посадочной полосы посадочной площадки "Лаишево-СП", зарегистрированной и внесенной в перечень AD 4 "Прочие аэродромы класса Г, Д, Е, вертодромы и посадочные площадки" (п.4.1.6 Приволжское МТУ), опубликованный на официальном сайте филиала "Центр аэронавигационной информации" Федерального государственного унитарного предприятия "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" (ЦАИ). В этом же пункте указано, что Генеральным планом предусмотрено размещение планируемой жилой застройки на расстоянии 100 м и более от торца взлетно-посадочной полосы, высота планируемой жилой застройки составляет 5, 24 м. На расстоянии от 0 м до 100 м от торца предусмотрено озеленение специального назначения без древесной растительности, т.к. деревья могут также превысить впоследствии ограничения по высоте и стать препятствием для взлета-посадки воздушного транспорта. На рисунках 3.6.1, 3.6.2 отображены ограничения по высоте застройки на различном удалении от торца взлетно-посадочной полосы на расстоянии от 0 м до 100 м и на расстоянии от 1 м до 1 400 м соответственно.

Сведения о режиме 3-й подзоны приведены в таблице 22 со ссылкой на Правила выделения на приаэродромной территории подзон, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 года N 1460. В частности, воспроизведены нормы о запрете размещения объектов, высота которых превышает ограничения, установленные уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти при установлении приаэродромной территории. В графе "Соблюдение режима зон" указано, что в границы попадают территории планируемой жилой застройки, требуется соблюдение ограничения по высоте при застройке территории.

Николаева З.Г, являющаяся собственником земельного участка с кадастровым номером "Номер", Аджелилов Э.Э, являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером "Номер", обратились в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании недействующими вышеприведенных положений Генерального плана города Лаишево (в редакции решения от 7 декабря 2022 года N 41) как нарушающих их право на использование земельных участков в соответствии с видом разрешенного использования под индивидуальное жилищное строительство в связи с расположением на земельном участке с кадастровым номером "Номер" взлетно-посадочной полосы для сельскохозяйственной авиации и установлением санитарно-защитной зоны.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 24 мая 2023 года в удовлетворении административных исковых заявлений в удовлетворении административного искового заявления Николаевой ФИО13, Аджелилова ФИО14 о признании не действующим в части Генерального плана города Лаишево Лаишевского муниципального района, утвержденного решением Совета города Лаишево Лаишевского муниципального района от 3 августа 2011 года N 24, в редакции решения Совета города Лаишево Лаишевского муниципального района от 7 декабря 2022 года N 41, отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Аджелилов Э.Э. ставит вопрос об отмене судебного акта. Административный истец в своей апелляционной жалобе указывает на то, что судом надлежащим образом не исследованы все обстоятельства имеющие значения для дела.

Представитель административного истца "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение суда отменить жалобу удовлетворить.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, возражениях относительно жалобы.

Заслушав заключение прокурора, объяснения лиц, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Статьей 28 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

В соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым в городе Лаишево Лаишевского муниципального района является Совет города.

На основании статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 23 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ Совет города Лаишево Лаишевского муниципального района был вправе принять нормативный акт об утверждении Генерального плана города Лаишево.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Согласно части 3 названной статьи подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц. При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 51 и 28 данного Кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Требования к содержанию генерального плана поселения установлены статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В силу пункта 1 части 4 статьи 23 Кодекса положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

В соответствии с данными требованиями в Положении о территориальном планировании Генерального плана города Лаишево в Перечне мероприятий по развитию транспортной инфраструктуры (таблица 3.6.1) указан объект "взлетно-посадочная полоса" на земельном участке с кадастровым номером 16:24:170301:1259 и предусмотрен перевод этого земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Согласно части 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Состав сведений, содержащихся в текстовой части материалы по обоснованию генерального плана установлены частью 7 этой же статьи. Согласно части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

Зонами с особыми условиями использования территорий помимо прочих являются санитарно-защитные зоны (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке генеральных планов городских поселений должны соблюдаться санитарные правила.

Из материалов дела следует, что решением Совета города Лаишево Лаишевского муниципального района от 31 октября 2022 года N 39 назначены публичные слушания по проекту внесения изменений в Генеральный план города Лаишево, в соответствии с которыми данный документ градостроительного планирования изложен в новой редакции. Это решение опубликовано на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 2 ноября 2022 года, в газете "Камская новь" от 2 ноября 2022 года, размещено на информационных стендах, расположенных на территории муниципального образования города Лаишево. Проект новой редакции Генерального плана поселения размещен в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП).

Оповещение о начале публичных слушаний по проекту новой редакции Генерального плана города Лаишево от 1 ноября 2022 года N 520/исх опубликовано на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 2 ноября 2022 года, на официальном сайте Лаишевского муниципального района на Портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru, в газете "Камская новь" от 2 ноября 2022 года, размещено на информационных стендах. Собрания участников публичных слушаний проведены 25 ноября 2022 года в деревне Старая Пристань и городе Лаишево в указанное в оповещении время.

Заключение по результатам публичных слушаний составлено органами местного самоуправления поселения 2 декабря 2022 года и опубликовано в газете "Камская новь" 7 декабря 2022 года и на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru 8 декабря 2022 года.

На проект внесения изменений в Генеральный план города Лаишево получено заключение Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 декабря 2022 года.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции, проанализировав нормативные положения, регулирующие спорные правоотношения, во взаимосвязи с материалами дела, установил, что оспариваемые нормативные положения приняты в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие. Оспариваемые нормативные положения соответствуют требованиям вышестоящих нормативных актов.

Судебная коллегия находит выводы суда правильными, соответствующими установленным обстоятельствам.

Земельный участок с кадастровым номером "Номер" расположен в муниципальном образовании "город Лаишево" Лаишевского муниципального района Республики Татарстан. Согласно Генеральному плану города Лаишево данный участок находится за пределами границ населенного пункта в функциональной зоне транспортной инфраструктуры.

По сведениям Приволжского межтерриториального управления воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта (письмо от 1 февраля 2023 года N исх.21.1501, т. 1 л.д. 160-161) на данном земельном участке находится посадочная площадка "Лаишево-СП", расположенная в диспетчерской зоне аэродрома Казань на удалении 26 км от контрольной точки аэродрома, класс воздушного пространства "С". Неотъемлемой частью посадочной площадки является взлетно-посадочная полоса. Посадочная площадка числится в перечне посадочных площадок Приволжского межтерриториального управления воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта.

Вступившими в законную силу апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 12 сентября 2022 года по делу "Номер", кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16 января 2023 года по делу "Номер" установлено, что посадочная площадка "Лаишево-СП" функционирует на законных основаниях с 2014 года.

В связи с необходимостью приведения в соответствие с приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 5 ноября 2020 года N 449 аэронавигационный паспорт посадочной площадки "Лаишево-СП" 31 августа 2022 года проверен на соответствие аэронавигационных данных (в том числе проверка схемы полетов, процедур маневрирования), на соответствие типовой схеме и разрешен к официальному опубликованию в Сборнике аэронавигационной информации Российской Федерации с датой вступления в силу 24 марта 2022 года. Ранее действовавший аэронавигационный паспорт от 30 июля 2014 года снят с регистрации.

10 ноября 2020 года зарегистрировано уведомление о начале деятельности на посадочной площадке, что в силу пункта статьи 49 Воздушного кодекса Российской Федерации означает допуск посадочной площадки к эксплуатации.

Как следует из документа, исходящего из уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере гражданской авиации (т. 1 л.д. 160-161), посадочная площадка "Лаишево-СП" не относится к аэродромам гражданской авиации, в Государственном реестре аэродромов и вертодромов как аэродром не зарегистрирована, на нее не распространяется Свод правил СП 121.13330.2019 "СНиП" 32-03-96 Аэродромы".

Этим же документом подтверждается соответствие посадочной площадки требованиям Федеральных авиационных правил, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 4 марта 2011 года N 69, а также соответствие полетов воздушных судов с данной посадочной площадки требованиям воздушного законодательства.

Снятие с регистрации аэронавигационного паспорта посадочной площадки от 30 июля 2014 года, на которое ссылаются административные истцы, не опровергает факта ее функционирования, поскольку одновременно с этим разрешен к опубликованию новый аэронавигационный паспорт, вступивший в силу с 24 марта 2022 года.

Поскольку расположение на земельном участке 16:24170301:1259 действующей посадочной площадки в силу вышеприведенных норм воздушного законодательства влечет ограничения по высоте застройки территории, попадающей в границы полос воздушных подходов, воспроизведение в оспариваемом муниципальном правовом акте норм федерального законодательства, устанавливающих данные ограничения применительно к спорной территории, не может расцениваться как самостоятельное правовое регулирование и нарушение прав административных истцов.

Планирование размещения на земельном участке объекта транспортной инфраструктуры - мастерской по ремонту авиационной техники с переводом земельного участка из одной категории в другую не входит в противоречие с установленной Генеральным планом города Лаишево функциональной зоной транспортной инфраструктуры, к которой относится земельный участок. Размер санитарно-защитной зоны данного объекта принят ориентировочно в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, что следует расценивать как указание на невозможность учета границ этих зон в отсутствие проекта санитарно-защитной зоны и установления границ зон компетентным органом (должностным лицом), их информационно-справочный характер.

Положения пункта 4 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации о недопустимости использования для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, направлены на уточнение правового режима земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и в данном случае применению не подлежат, поскольку земельный участок с кадастровым номером "Номер" к такой категории земель не относится.

Нормы части 10 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации о недопустимости использования не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ним объектов недвижимости, опасного для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры, также не могут быть применены при разрешении данного спора, так как градостроительные регламенты, равно как и территориальные зоны оспариваемым генеральным планом не установлены. Исходя из принципа первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования перед правилами землепользования и застройки (частью3 статьи 9, части 9, 10 статьи 31, пункт 1 части 2 статьи 33, пункт 2 части 1 статьи 4, часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации), в разных функциональных зонах не может быть установлен единый градостроительный регламент.

Судом первой инстанции также обосновано отмечено, что решение о включении земельных участков, из которых образованы земельные участки административных истцов, в границы города Лаишево в целях жилищного строительства принято 20 мая 2015 года (т. 2 л.д. 25), то есть после регистрации аэронавигационного паспорта посадочной площадки. Как следует из пояснения представителя административного истца Аджелилова Э.Э, действия по реализации его намерения возвести коттеджный поселок начали осуществляться не ранее 2017 года.

Оспариваемые истцами нормы соответствует требованиям определенности, не вызывает неоднозначное и расширительное толкование. Буквальное, так и системное толкование оспариваемой нормы во взаимосвязи с иными регулирующими спорные правоотношения нормативными правовыми актами, в том числе, в их истолковании Верховным Судом Российской Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации, позволяет сделать однозначный вывод о том, что установленные ограничительные меры сформулированы ясно и четко, какого-либо неоднозначного толкования при правоприменении не допускают.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административными истцами в суде первой инстанции, которым в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречило оспариваемые положения, что права, свободы и законные интересы административных истцов не нарушены, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ отказал в удовлетворении заявленных административными истцами требований.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 24 мая 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Аджелилова Э.Э. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Республики Татарстан

Мотивированное апелляционное определение составлено 22 августа 2023 года

Председательствующий

Судьи