Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 22 августа 2023 г. по делу N 8а-14470/2023[88а-16642/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Карякина Е.А, судей Бритвиной Н.С. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 5 июня 2023 года кассационную жалобу Волгоградского филиала федерального государственного казенного учреждения "Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы" (далее - Волгоградский филиал ФГКУ Росгранстрой) на решение Красноглинского районного суда Самарской области от 12 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 13 апреля 2023 года по административному делу N 2а-187/2023 по административному исковому заявлению исполняющего обязанности Куйбышевского транспортного прокурора к ФГКУ Росгранстрой, Министерству транспорта Российской Федерации о понуждении к совершению действий по устранению нарушений норм законодательства по обустройству и эксплуатации воздушного пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Тимохина И.В, объяснения представителя административного ответчика Волгоградского филиала ФГКУ Росгранстрой - Хафизова Р.Р, поддержавшего доводы кассационной жалобы, пояснения представителя заинтересованного лица Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Саратовской и Самарской области - Торбиной Е.А, мнение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Куйбышевский транспортный прокурор обратился в суд с административным иском к ФГКУ Росгранстрой о возложении обязанности устранить допущенные нарушения, обеспечив наличие и обустройство в воздушных пунктах пропуска (далее - ВПП) Самара (Курумоч) помещения, оборудованного печью для термического уничтожения конфиската, трупов мелких животных, пищевых и других отходов, перевозимых пассажирами или обнаруженных в транспортных средствах, а также для уничтожения подкарантийного материала, зараженного вредными карантинными организмами, в пограничном пункте карантина растений.

Решением Красноглинского районного суда Самарской области от 12 января 2023 года заявленные требования удовлетворены. На ФГКУ "Росгранстрой" возложена обязанность обеспечить наличие и обустройство в ВПП Самара (Курумоч) помещения, оборудованного печью для термического уничтожения конфиската, трупов мелких животных, пищевых и других отходов, перевозимых пассажирами или обнаруженных в транспортных средствах, а также для уничтожения подкарантийного материала, зараженного вредными карантинными организмами, в пограничном пункте карантина растений.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 13 апреля 2023 года решение суда первой инстанции изменено, резолютивная часть изложена в следующей редакции: "обязать ФГКУ "Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы" (ФГКУ "Росгранстрой") в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить наличие и обустройство в ВПП Самара (Курумоч) помещения, оборудованного печью для термического уничтожения конфиската, трупов мелких животных, пищевых и других отходов, перевозимых пассажирами или обнаруженных в транспортных средствах, а также для уничтожения подкарантийного материала, зараженного вредными карантинными организмами, в пограничном пункте карантина растений". В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Волгоградский филиал ФГКУ Росгранстрой просит об отмене судебных актов с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Приводит доводы о том, что не имеет технической возможности для строительства дополнительных помещений на ВПП Самара (Курумоч) без проведения реконструкции, ссылаясь на акт межведомственной комиссии от 20 марта 2015 года, которым установлено, что указанный пункт пропуска соответствует требованиям действующего законодательства. Также указывает на отсутствие у административного ответчика полномочий для выполнения заявленных прокурором требований, что не было учтено судебными инстанциями и повлекло вынесение незаконных судебных актов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судебными инстанциями.

Разрешая требования прокурора, судебные инстанции, установив, что в нарушение приказов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 23 июня 2008 года N 270, 271 на ВПП Самара (Курумоч) отсутствует печь для термического уничтожения конфиската, а также отходов, перевозимых пассажирами или обнаруженных в транспортных средствах, чем нарушаются права неопределенного круга лиц на обеспечение безопасности и охрану здоровья на территории Российской Федерации, пришли к выводу о допущенном административном бездействии и наличии оснований для удовлетворения заявленных требований в вышеприведенной формулировке.

Однако судами не учтено следующее.

Статьей 63 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" регулируются требования прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия.

Согласно части 2 указанной статьи порядок направления прокурором требования о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям устанавливается Законом Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

В соответствии со статьей 1 названного закона прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

В силу статьи 21 Закона о прокуратуре предметом надзора органов прокуратуры являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в этом пункте (пункт 1).

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2).

При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (абзац четвертый пункта 3 статьи 22 этого же закона).

В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, при этом само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностные лица устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" (далее - Закон N 4730-I), пропуск через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных производится в установленных и открытых в соответствии со статьей 12 данного закона пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и заключается в признании законности пересечения Государственной границы Российской Федерации лицами, транспортными средствами, прибывшими на территорию Российской Федерации, перемещения через Государственную границу Российской Федерации грузов, товаров, животных на территорию Российской Федерации либо в разрешении на пересечение Государственной границы Российской Федерации лицами, транспортными средствами, убывающими из пределов Российской Федерации, перемещение через Государственную границу грузов, товаров, животных за пределы Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 12 Закона N 4730-I открытие пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации осуществляется после строительства (реконструкции), оборудования и принятия в эксплуатацию заинтересованным федеральным органом исполнительной власти соответствующих зданий, помещений, сооружений по проектам, согласованным с пограничными органами, а также таможенными и другими органами, участвующими в контроле в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации. При разработке указанных проектов должны предусматриваться помещения и сооружения, необходимые для организации пограничного и иных видов контроля.

Проектирование, строительство (реконструкция) и оборудование помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, осуществляются за счет средств федерального бюджета и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации (при условии передачи на безвозмездной основе помещений и сооружений для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации).

Частью 4 статьи 12 Закона N 4730-I предусмотрено, что порядок установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также общие требования к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению соответствующих зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации постановлением от 25 декабря 2007 года N 930 утверждены общие требования к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а постановлением от 26 июня 2008 года N 482 - правила установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации (далее - Правила N 482).

В соответствии с пунктом 3(1) Правил N 482 проектирование, строительство (реконструкция) и оборудование зданий, помещений, сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска, осуществляются за счет средств федерального бюджета и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации (при условии передачи на безвозмездной основе зданий, помещений и сооружений для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска).

Оборудование пунктов пропуска и их техническое оснащение осуществляются в соответствии с проектной документацией до момента их открытия после строительства либо реконструкции, по окончании которых осуществляется проверка соответствия пункта пропуска как единого объекта установленным требованиям (разделы 4 и 7 названных правил).

Согласно пункту 29 Правил N 482 под реконструкцией пункта пропуска, в том числе его участка (терминала), понимается реконструкция имеющихся, строительство новых зданий, помещений и сооружений, установка модульных (мобильных) комплексов, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска, а также проведение иных работ, направленных на изменение классификации, специализации, пропускной способности и (или) пределов пункта пропуска.

Таким образом, приведенные в названных правилах требования к пунктам пропуска через Государственную границу Российской Федерации и к их техническому оснащению установлены для использования при подготовке технических заданий и проектно-сметной документации при проектировании новых и реконструкции действующих пунктов пропуска.

При этом осуществлению мероприятий по строительству или реконструкции пунктов пропуска через Государственную границу предшествуют процедуры по внесению предложения о строительстве или реконструкции, признанию целесообразности данного предложения и принятию нормативно-правового акта о строительстве или реконструкции пункта пропуска, предусмотренного указанными правилами, а также по выделению соответствующих бюджетных средств в рамках федеральной программы, что не было учтено судом первой инстанции.

В федеральную целевую программу "Государственная граница Российской Федерации (2021 - 2024 годы)" и государственную программу Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 года N 1596, мероприятия по реконструкции воздушного пункта пропуска Самара (Курумоч) не включены, при этом сам указанный пункт пропуска является действующим и в материалах дела отсутствуют данные о проведении его реконструкции после утверждения Правил N 482.

Невыяснение указанных обстоятельств привело к ошибке в определении требований, предъявляемых к пункту пропуска через Государственную границу Российской Федерации, что в свою очередь привело к неправильному применению судами норм материального права.

Исходя из изложенного, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит, что при рассмотрении настоящего дела судами существенно нарушены нормы права, данные нарушения являются непреодолимыми и могут быть устранены только путем отмены состоявшихся по делу судебных постановлений и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Красноглинского районного суда Самарской области от 12 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 13 апреля 2023 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 4 сентября 2023 года.

Председательствующий

Судьи