Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 29 августа 2023 г. по делу N 8а-25319/2023[88а-30147/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Аняновой О.П, судей Капункина Ю.Б. и Мальмановой Э.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1 на решение Бахчисарайского районного суда Республики Крым от 27 июля 2022 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 16 января 2023 г. по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО1, ФИО3 к администрацииг. Ялты Республики Крым, Государственному комитету по делам межнациональных отношений Республики Крым о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Аняновой О.П, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

9 ноября 2021 г. ФИО1 (далее - ФИО11.), ФИО2 (далее - ФИО8 Эм.Ю.), ФИО3 обратились в Бахчисарайский районный суд Республики Крым с административным исковым заявлением к администрации г. Ялта Республики Крым, Государственному комитету по делам межнациональных отношений Республики Крым о признании бездействия незаконным, обязании совершить определенные действия.

Административное исковое заявление мотивировано тем, ФИО12, ФИО13, ФИО3 являются участниками "поляны протеста "Лавровое поле", заняли самовольно земельные участки в районе "адрес"; включены в Реестр граждан, определившихся с выбором земельного участка для индивидуального жилищного строительства путем его фактического занятия до принятия Федерального Конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N 6-ФКЗ), сформированного на основании постановления Совета министров Республики Крым от 25 апреля 2016 г. N 169 (далее - Постановление Совета N 169). Полагают, что у них возникло право на получение в собственность земельных участков, занятых ими ранее.

Считают, что администрация г. Ялта Республики Крым, а также Государственный комитет по делам межнациональных отношений Республики Крым располагают всеми возможностями по предоставлению самовольно занятых административными истцами земельных участков, однако по неизвестным причинам, несмотря на нахождение административных истцов в вышеуказанном Реестре, а также в системе АИС, административные ответчики допускают незаконное бездействие и не предпринимают каких-либо действий по предоставлению административным истцам занятых земельных участков в "адрес".

Указывают на то, что по вопросу предоставления земельных участков обращались с заявлениями в администрацию г. Ялта и Государственный комитет по делам межнациональных отношений Республики Крым, на которые получили ответы в августе 2021 г. Из ответов, по мнению административных истцов, усматривается незаконное бездействие вышеуказанных органов власти, которое выражается в неисполнении в отношении административных истцов Закона Республики Крым от 15 января 2015 г. N 66-ЗРК/2015 "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений" (далее - Закон N 66-ЗРК/2015), а также Постановления Совета N 169.

Уточнив административное исковое заявление в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации(далее - КАС РФ), административные истцы просили признать бездействие администрации г. Ялта Республики Крым и Государственного комитета по делам межнациональных отношений Республики Крым в части непредоставления ФИО14, ФИО15, ФИО3 земельных участков в районе "адрес" как гражданам, определившимся с выбором земельного участка для индивидуального жилищного строительства путем его фактического занятия с ДД.ММ.ГГГГ по настоящее время.

Решением Бахчисарайского районного суда Республики Крым от27 июля 2023 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 16 января 2023 г, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной 18 июля 2023 г. ФИО16, ставится вопрос об отмене постановленных судебных актов и направлении административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Податель жалобы ссылается на нарушение норм материального и процессуального права, указывает, что судами не установлены фактические обстоятельства, имеющие юридическое значение для настоящего дела.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 1 августа 2023 г. кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Поскольку административными истцами ФИО17, ФИО3 принятые в отношении них судебные акты не оспариваются, то в силу части 2 статьи 329 КАС РФ в указанной части не подлежат проверке судом кассационной инстанции.

Проверив административное дело, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела такого рода нарушения допущены.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, ФИО18 включен в Реестр АИС "Земля 2.0" как участник "поляны протеста" "адрес"", согласно сведениям автоматизированной информационной системы учета граждан для предоставления земельных участков под индивидуальное жилищное строительство под N 1667.

Письмами Государственного комитета по делам межнациональных отношений Республики Крым от 5 августа 2021 г. и администрации г. Ялта от 27 августа 2021 г. ФИО19 сообщено, что его обращения по вопросу включения в Реестр АИС "Земля 2.0" как участника "поляны протеста" "адрес"" рассмотрены.

ФИО20 сообщено, что он состоит в списках очередности АИС "Земля" под N 1667, условный номер земельного участка N 5.

Кроме того, заявитель проинформирован о том, что администрациейг. Ялта Республики Крым завершаются мероприятия по инвентаризации земель муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, по итогам которых свободные земельные массивы, отвечающие поставленным требованиям, не выявлены.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 13 декабря 2019 г. N 733 в Схему территориального планирования Республики Крым внесены изменения в части включения объекта регионального значения в области курортной и туристической деятельности "Строительство (расширение) санаторно-курортного комплекса "MriyaResort&SPA". В целях размещения данного объекта решением Ялтинского городского советаот 16 июня 2020 г. N 11 в генеральный план муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым внесены соответствующие изменения. Территория "поляны протеста " "адрес"" предусмотрена генеральным планом для реализации данных целей.

Участникам "поляны протеста " "адрес"", относящимся к льготным категориям граждан и имеющим право на получение земельных участков, земельные участки будут предоставляться в соответствии с Законом N 66-ЗРК/2015 в порядке, утвержденном постановлением Совета министров Республики Крым от 10 февраля 2015 г. N 41 "Об утверждении Порядка ведения очередности граждан на получение в собственность (аренду) земельного участка, находящегося в собственности Республики Крым или муниципальной собственности".

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, установив изложенное, пришел к выводу, что заявления ФИО21 были изучены, рассмотрены административными ответчиками, по его обращениям представлены ответы в форме писем, следовательно, бездействия со стороны административных ответчиков не установлено, а несогласие административного истца с предоставленными ему ответами само по себе не может служить основанием для удовлетворения заявленных административных исковых требований и не свидетельствует о нарушении его прав, свобод и законных интересов со стороны административных ответчиков.

Кроме того, как указал суд первой инстанции, административным истцом не доказано нарушение его прав в части разрешения вопроса о предоставлении ему испрашиваемых земельных участков в нарушение порядка очередности (списка очередности), в который включен административный истец.

Суд апелляционной инстанции признал решение суда правильным.

Не согласившись с выводами судов, административный истец в кассационной жалобе указал, что предметом заявленных им требований является оспаривание бездействия административных ответчиков, выразившегося в непредоставлении ему земельного участка, а не несогласие с их ответами, которыми он и обосновал свои требования. Полагает, что суды проигнорировали приведенные им нормы материального права и в нарушение требований процессуального закона не установили фактические обстоятельства дела и юридически значимые факты.

Доводы кассационной жалобы заслуживают внимания.

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, а также по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (часть 3 статьи 62 КАС РФ).

В соответствии с пунктом 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ, статья 6 и часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии с частью 1.1 статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ до 1 января 2023 г. на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных и земельных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, отношений в области градостроительной деятельности (с учетом особенностей, предусмотренных частью 1.4 настоящей статьи) могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Закон N 66-ЗРК/2015 в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Законом N 6-ФКЗ устанавливает порядок предоставления земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности на территории Республики Крым, за исключением случаев размещения инженерных сооружений, имеющих государственное или местное значение, переоформления или завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым в соответствии с Законом Республики Крымот 31 июля 2014 г. N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым".

Согласно статье 1 Закона N 66-ЗРК/2015, предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам осуществляется в соответствии с ЗК РФ с учетом особенностей, установленных настоящим Законом.

Статьей 22.2 Закона N 66-ЗРК/2015 предусмотрено, что действие настоящей статьи распространяется на граждан Российской Федерации, включенных в Реестр граждан, определившихся с выбором земельного участка для индивидуального жилищного строительства путем его фактического занятия до принятия Федерального конституционного закона (далее - Реестр).

Порядок ведения Реестра утверждается Советом министров Республики Крым.

Предоставление указанным в настоящей статье гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется однократно по месту подачи указанными гражданами заявлений в порядке, установленном статьей 6 настоящего Закона.

Основанием для постановки указанных в настоящей статье граждан в очередь на бесплатное получение земельного участка для индивидуального жилищного строительства является выписка из Реестра.

Согласно статье 6 Закона N 66-ЗРК/2015, земельные участки в соответствии с настоящей статьей предоставляются в порядке очередности. Порядок постановки заявителя в очередь на получение находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, снятия его с очереди, типовая форма заявления о постановке гражданина в очередь, а также перечень прилагаемых к заявлению документов определяются Советом министров Республики Крым.

Уполномоченный орган обеспечивает предоставление земельных участков в следующем порядке:

1) обеспечивает самостоятельно выбор земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, из которых возможно образование земельных участков для предоставления гражданам, и (или) обеспечивает подготовку схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории или проекта межевания территории в соответствии с порядком, установленным Советом министров Республики Крым;

2) в случае если земельный участок находится в государственной собственности Республики Крым и предоставляется для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства для собственных нужд, может обратиться за передачей данного земельного участка в муниципальную собственность в порядке, установленном в соответствии с настоящим Законом;

2-1) в случае отсутствия в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования земельных участков для предоставления под индивидуальное жилищное строительство гражданам, указанным в части 1 статьи 4 настоящего Закона, уполномоченный орган местного самоуправления обращается в Совет министров Республики Крым о рассмотрении вопроса о возможности определения для этих целей находящихся в государственной собственности Республики Крым земельных участков с последующим предоставлением их гражданам в установленном Советом министров Республики Крым порядке.

Как следует из материалов дела, само право ФИО24 на предоставление ему в соответствии с приведенными нормами права земельного участка административными ответчиками не оспаривается, в связи с чем вывод судов об отсутствии нарушения прав административного истца является преждевременным.

Исходя из приведенных норм, судам надлежало установить, какие полномочия возложены правовыми актами на каждого из административных ответчиков относительно предмета заявленных к ним требований о признании незаконным бездействия, выразившегося в непредоставлении ФИО23 земельного участка в районе "адрес", как гражданину, определившемуся с выбором земельного участка для индивидуального жилищного строительства путем его фактического занятия с 1 января 2017 г. по настоящее время.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 24 Постановления Пленума от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Указанный принцип выражается, в том числе в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 КАС РФ).

Согласно пункту 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Вопреки положениям статьи 3, части 2 статьи 14 КАС РФ, правовым позициям Верховного Суда Российской Федерации, судебные инстанции, нарушив принцип состязательности, уклонившись от активной роли по выявлению и истребованию надлежащих доказательств для правильного разрешения дела, не осуществив всестороннюю и полную проверку доводов административного истца, постановили судебные акты, основанные на неисследованных и неподтвержденных доказательствах.

Разрешая требования, суды ограничились исследованием письменных ответов, предоставленным истцом, и письменных пояснений административных ответчиков в обоснование своей правовой позиции.

Суд первой инстанции в нарушение предписаний части 3 статьи 62КАС РФ, обязывающей определить имеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, не предложил административным ответчикам представить доказательства принятия с 1 января 2017 г. по настоящее время исчерпывающих мер по реализации права ФИО25 на предоставление ему земельного участка, как это предусмотрено частью 12 статьи 226 названного кодекса.

Из позиции административного ответчика следует, что администрацией г. Ялта Республики Крым завершаются мероприятия по инвентаризации земель муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, по итогам которых свободные земельные массивы, отвечающие поставленным требованиям, не выявлены.

Кроме того, Постановлением Совета министров Республики Крымот 13 декабря 2019 г. N 733 в Схему территориального планирования Республики Крым внесены изменения в части включения объекта регионального значения в области курортной и туристической деятельности "Строительство (расширение) санаторно-курортного комплекса "MriyaResort&SPA". В целях размещения данного объекта решением Ялтинского городского совета от 16 июня 2020 г. N 11 в генеральный план муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым внесены соответствующие изменения. Территория "поляны протеста "Лавровое поле" предусмотрена генеральным планом для реализации данных целей.

Доказательства, подтверждающие данные обстоятельства, в материалах дела отсутствуют.

Согласно статье 6 Закона N 66-ЗРК/2015, земельные участки в соответствии с настоящей статьей предоставляются в порядке очередности.

При этом, в случае отсутствия в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования земельных участков, применяется норма пункта 2-1 части 3 статьи 6 Закона N 66-ЗРК/2015, согласно которой в случае отсутствия в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования земельных участков для предоставления под индивидуальное жилищное строительство гражданам, уполномоченный орган местного самоуправления обращается в Совет министров Республики Крым о рассмотрении вопроса о возможности определения для этих целей находящихся в государственной собственности Республики Крым земельных участков с последующим предоставлением их гражданам в установленном Советом министров Республики Крым порядке.

Проверка соблюдения очередности, выполнения таких действий относятся к существенным обстоятельствам, подлежавшим установлению для правильного разрешения настоящего административного дела.

При изложенных обстоятельствах, выводы судов обеих инстанций о необоснованности заявленных требований ФИО26 являются преждевременными.

Вышеизложенное в совокупности позволяет сделать вывод о том, что предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу суды не выполнили.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 КАС РФ, правом устанавливать новые обстоятельства по делу не наделен.

Учитывая, что судами обеих инстанций допущено нарушение норм процессуального права, которое привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, решение Бахчисарайского районного суда Республики Крым от 27 июля 2022 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 16 января 2023 г в части отказа в удовлетворении административного искового заявления ФИО27 подлежит отмене, а дело в указанной части подлежит направлению на новое рассмотрение в Бахчисарайский районный суд Республики Крым.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное и принять судебное постановление в соответствии с требованиями закона.

В остальной части кассационная жалоба подлежит оставлению без рассмотрения по существу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Бахчисарайского районного суда Республики Крым от 27 июля 2022 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 16 января 2023 г. отменить в части отказа в удовлетворении административного искового заявления ФИО2, в указанной части административное дело направить на новое рассмотрение в Бахчисарайский районный суд Республики Крым.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Председательствующий

О.П. Анянова

Судьи

Ю.Б. Капункин

Э.К. Мальманова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 1 сентября 2023 г.