Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 29 августа 2023 г. по делу N 8а-25408/2023[88а-30314/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Аняновой О.П, судей Капункина Ю.Б. и Мальмановой Э.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО5 на решение Городищенского районного суда Волгоградской области от 29 ноября 2022 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 19 апреля 2023 г. по административному делу по административному исковому заявлению ФИО5 к администрации Городищенского муниципального района Волгоградской области о признании недействующим постановления.

Заслушав доклад судьи Аняновой О.П, заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фроловой Е.В, полагавшей судебные акты подлежащими отмене, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

ФИО5 обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия постановления администрации Городищенского муниципального района (далее - администрация) Волгоградской области от 20 января 2021 г. N 36-п "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории в отношении земельного участка, расположенного в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, расположенных по адресу: "адрес"" (далее - Проект планировки и межевания, Проект).

В обоснование требований административный истец указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением установленного законом порядка и противоречит положениям частей 2, 5, 8 и 23 статьи 5.1, части 12.10 статьи 45, частей 4, 5.2, 6, 13 и 14 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Проект планировки и межевания послужил основанием для образования земельного участка, площадью 14 624 кв.м, с кадастровым номером N (собственник ФИО6), по адресу: "адрес", в результате перераспределения принадлежавшего данному собственнику земельного участка, площадью 2 905 кв.м, с кадастровым номером N (расположенного по указанному адресу) с находящимся в публичной собственности земельным участком, площадью 11 719 кв.м, расположенным по адресу: "адрес", распоряжение которым осуществляет Администрация. При этом в отношении исходного земельного участка ФИО6 с кадастровым номером N не принимались решения о подготовке и утверждении документации по планировке территории.

Кроме того, оспариваемым Проектом планировки и межевания установлены красные линии.

Несмотря на непроведение публичных слушаний по Проекту планировки и межевания, отсутствие сведений об исходном земельном участке ФИО6 с кадастровым номером N в документах административного ответчика, касающихся подготовки и утверждения названного проекта, административный ответчик принял решение об утверждении Проекта планировки и межевания, включающего перераспределение данного земельного участка в нарушение установленного порядка.

В результате увеличения земельного участка ФИО6 (за счет земельного участка публичной собственности) оказался перекрыт существовавший ранее проезд к объекту недвижимости административного истца, на котором он за счет собственных средств обустроил автомобильную дорогу.

Решением Городищенского районного суда Волгоградской областиот 1 марта 2022 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 19 апреля 2023 г, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе административный истец, от имени которого действует его представитель ФИО7, просит отменить состоявшиеся по делу вышеуказанные судебные акты, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права при рассмотрении дела.

В письменных возражениях относительно кассационной жалобы прокурор прокуратуры Волгоградской области, а также заинтересованное лицо ФИО6 просят оставить данную жалобу без удовлетворения, ссылаясь на законность принятых по административному делу судебных актов.

В судебном заседании прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фролова Е.В. в своем заключении полагает решение суда и апелляционное определение подлежащими отмене.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 2 августа 2023 г. кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о дате, времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации(далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, поступившее на нее возражения ФИО6 и прокуратуры Волгоградской области, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела такого рода нарушения допущены.

КАС РФ установлены требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

В силу требований части 4 статьи 180 КАС РФ (с учетом частей 1 и 4 статьи 215 КАС РФ) в мотивировочной части решения суда должны быть указаны:

1) обстоятельства административного дела, установленные судом;

2) доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах;

3) доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства;

4) нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, а также обоснования по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи. В мотивировочной части решения суда могут содержаться ссылки на решения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, обзоры судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, утвержденные Президиумом Верховного Суда Российской Федерации в целях обеспечения единства судебной практики и законности.

Согласно пункту 2 части 2 стать 215 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют. Допущенные судами существенные нарушения норм материального и процессуального права повлияли на исход административного дела, что привело к вынесению незаконных судебных актов.

Суды первой и апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении административного иска ФИО5, ограничились формальным изложением некоторых норм материального права, регулирующих подготовку и утверждение документации по планировке территории, безотносительно к конкретным обстоятельствам административного дела и без установления входящих в предмет доказывания обстоятельств, а также формальным описанием содержания принятых административным ответчиком документов, имеющих отношение к Проекту планировки и межевания.

Обжалуемые судебные акты не содержат никакого обоснования отказа в удовлетворении административного иска. Так, судами не приведены мотивы вывода о том, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, данный факт лишь формально констатирован в судебных постановлениях, принятых по делу.

Кроме того, в нарушение вышеизложенного пункта 2 части 2 стать 215 КАС РФ, судами не проведена проверка содержания оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Судами проигнорированы положения пункта 34 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума N 50), в котором указано о том, что поскольку, согласно части 7 статьи 213 КАС РФ, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Фундаментальное нарушение судами первой и апелляционной инстанции вышеизложенных норм процессуального права, указаний Постановление Пленума N 50 сопряжено с неправильным применением по делу норм материального права, регулирующих спорные правоотношения. При принятии обжалуемых судебных актов суды, не выполнив возложенные на них процессуальные обязанности, не применили закон, подлежащий применению.

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1 статьи 1 ГрК РФ).

Регламентация градостроительной деятельности имеет цель обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

В силу пункта 2 статьи 1 ГрК РФ для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения осуществляется территориальное планирование - планирование развития территорий.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений (статья 18 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Проект планировки территории и проект межевания территории являются видами документации по планировке территории (часть 4 статьи 41 ГрК РФ).

Проект планировки и межевания территории должен отвечать требованиям, предъявляемым к их подготовке, утверждению и содержанию, указанным в статьях 41, 42 и 43 ГрК РФ.

Согласно статье 41 ГрК РФ, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории (часть 1 статьи 41ГрК РФ).

Согласно части 6 стать 41 ГрК РФ, проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи.

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 2 статьи 42 ГрК РФ).

В силу части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для:

1) определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков;

2) установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление комплексного развития территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ, основная часть проекта планировки территории включает, в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии. В свою очередь, основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования (пункт 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ). На последних отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ.

Согласно части 9 статьи 43 ГрК РФ, при подготовке проекта межевания территории определение местоположения границ образуемых и (или) изменяемых земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, иными требованиями к образуемым и (или) изменяемым земельным участкам, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, техническими регламентами, сводами правил.

В силу части 1 статьи 46 ГрК РФ решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 настоящего Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

Со дня опубликования решения о подготовке документации по планировке территории физические или юридические лица вправе представить в орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории (часть 3 статьи 46 ГрК РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 46 ГрК РФ орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в течение двадцати рабочих дней со дня поступления документации по планировке территории, решение об утверждении которой принимается в соответствии с настоящим Кодексом органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа, осуществляет проверку такой документации на соответствие требованиям, указанным в части 10 статьи 45 настоящего Кодекса. По результатам проверки указанные органы обеспечивают рассмотрение документации по планировке территории на общественных обсуждениях или публичных слушаниях либо отклоняют такую документацию и направляют ее на доработку.

Глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения (часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Суды первой и апелляционной инстанции, констатируя, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом местного самоуправления муниципального района, а не поселения, проигнорировали указанные положения части 1 части 1 статьи 46 ГрК РФ.

Из вышеуказанных норм следует, что оспариваемый Проект планировки и межевания подлежит проверке на предмет его соответствия не только положениям ГрК РФ, но также и нормам Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), иных законов (федеральных и субъекта Российской Федерации), положениям документов территориального планирования, в том числе генерального плана поселения, действующим на территории поселения правилам землепользования и застройки (особенно если целью составления проекта межевания является перераспределение земельных участков), техническими регламентам, сводам правил.

При утверждении проекта межевания территории в целях перераспределения земель публичной собственности и земельного участка, находящегося в частной собственности, необходимо установить наличие оснований, которые предусмотрены пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ. Наличие таких оснований судами не проверялось.

Следует отметить, что случаи перераспределения земель, предусмотренные статьей 39.28 ЗК РФ, не предполагают перераспределение земельных участков с целью увеличения площади существующего земельного участка. Допущение такой ситуации может повлечь присоединение к исходному земельному участку еще одного или нескольких участков из земель публичной собственности в обход установленного ЗК РФ порядка.

Установление оснований для перераспределения, то есть наличие предусмотренных статьей 39.28 ЗК РФ обстоятельств (с учетом вида разрешенного использования земельных участков, участвующих в перераспределении), является необходимым для решения вопроса о возможности перераспределения спорных земельных участков.

Применительно к вышеуказанным нормам материального права, суды первой и апелляционной инстанций не проверили оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие данным нормам, в связи с чем неправильно определили предмет доказывания, не установили категорию и разрешенное использование земельных участков, которые включены в оспариваемый нормативный правовой акт, факт владения административным истцом каким-либо объектом недвижимости, подъезд к которому осуществляется через территорию общего пользования, наличие такой территории общего пользования до утверждения оспариваемого нормативного правового акта, полномочия административного ответчика на принятие данного акта, не вводят ли в заблуждение документы административного ответчика о проведении публичных слушаний по Проекту планировки и межевания относительно количества и местоположения земельных участков, которые фактически включены в данный Проект для перераспределения. Кроме того, судами не установлены элементы территории поселения, для которых принимался Проект планировки и межевания (какими документами территориального планирования или градостроительного зонирования данные элементы закреплены в соответствующем поселении), не проверяли соответствие данного Проекта установленным законом целям его принятия, а также все ли обязательные составляющие содержит Проект планировки и межевания, особенно проект планировки территории, учитывая, что он является основанием для утверждения проекта межевания, не проверили основания установления (изменения) красных линий проектом межевания, что непосредственно связано с проверкой нарушения прав административного истца, который утверждал об изменении границ территории общего пользования, используемой им для осуществления подъезда к объекту недвижимости, которым он владеет.

Суды также не осуществили проверку Проекта планировки и межевания на предмет его соответствия нормамЗК РФ, в том числе относительно соблюдения условий перераспределения земельных участков публичной и частной собственности (соответствуют ли цели такого перераспределения установленным законам, учитывая категорию и вид разрешенного использования земельных участков), не проверили, на какой размер площади увеличились образованные из частной собственности земельные участки за счет земель публичной собственности, соответствует ли такое увеличение нормам отвода земли, правилам землепользования и застройки, в том числе, что касается соблюдения предельных размеров земельных участков (с учетом положений статьи 39.28 ЗК РФ).

Изложенное свидетельствует о формальном подходе судов первой и апелляционной инстанций к рассмотрению настоящего административного дела.

Такой подход привел к принятию судебных актов, не соответствующих задачам и смыслу административного судопроизводства, установленным статьей 3 КАС РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

Поскольку нижестоящими судами не установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, суд кассационной инстанции лишен возможности разрешить дело по существу.

С учетом изложенного, обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, которому следует учесть вышеизложенное и постановить решение в соответствии с требованиями закона и фактическими обстоятельствами дела, а также, что в силу части 4 статьи 329 КАС РФ указания вышестоящего суда о толковании закона являются обязательными для суда, вновь рассматривающего административное дело.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Городищенского районного суда Волгоградской областиот 29 ноября 2022 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 19 апреля2023 г. отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Городищенский районный суд Волгоградской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Председательствующий

О.П. Анянова

Судьи

Ю.Б. Капункин

Э.К. Мальманова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 1 сентября 2023 г.