Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 07 сентября 2023 г. по делу N 8а-26616/2023[88а-32012/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Мальмановой Э.К. и Иванова А.Е.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Хасилева А.В. на решение Верховного Суда Республики Крым от 24 января 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 мая 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Хасилева А.В. к Ялтинскому городскому совету Республики Крым с участием прокуратуры Республики Крым о признании недействительным решения Ялтинского городского совета Республики Крым.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы, возражения, выслушав пояснения представителя административного истца - Глекова А.М, прокурора Пономареву П.Г, судебная коллегия

установила:

Глеков А.М, действуя в интересах Хасилева А.В, обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным иском, уточненным в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ), о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решения Ялтинского городского совета Республики Крым от 3 декабря 2018 г. N 3 "Об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" (далее по тексту - Генеральный план) в части установления земельному участку с кадастровым номером N общей площадью "данные изъяты" кв.м. ("адрес") функциональной зоны (территориальной зоны): зоны размещения объектов специального назначения (ТЗ-21-46) и решения Ялтинского городского совета Республики Крым от 19 июля 2019 г. N 16 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" (далее по тексту - Правила землепользования и застройки) в части установления земельному участку с кадастровым номером N общей площадью "данные изъяты" кв.м. ("адрес") территориальной зоны (функциональной зоны): объектов обороны и безопасности (ТЗ-21); об обязании внести изменения в оспариваемые нормативные правовые акты.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что нормативные правовые акты в обжалуемой части нарушают права и законные интересы истца, как собственника земельного участка с кадастровым номером N в части пользования земельным участком и возможности проведения строительства жилого дома. При принятии обжалуемых нормативных правовых актов ответчиком не учтено, что купленный в 2021г. истцом земельный участок, ранее - в 2007 г, в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством, был выделен предыдущим собственникам с видом разрешенного использования "для строительства и обслуживания жилого дома".

По мнению административного истца, нормативные правовые акты в оспариваемой части противоречат части 8 статьи 24, пункту 1 части 1, части 4.1, статьи 25, части 6.1 статьи 30, части 9- 10 статьи 31, пункту 4 части 1 статьи 34, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьям 93, 105, 106 Земельного кодекса Российской Федерации.

В рассматриваемом деле Хасилев А.В. оспаривает установление территориальной и функциональной зон по Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки и не заявляет исковые требования об оспаривании установления зоны с особыми условиями использования территории (далее по тексту - ЗОУИТ) для данного земельного участка. Просил не учитывать доводы о неправомерном установлении ЗОУИТ, так как заявлены ошибочно.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 24 января 2023 г, оставленным без изменения Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 мая 2023 г. отказано в удовлетворении административного иска..

В кассационной жалобе, поступившей в кассационный суд 10 августа 2023 г. Хасилев А.В. просит отменить оспариваемые судебные акты, усматривает нарушение норм материального и процессуального права. Выводы судов не соответствуют материалам дела. Судами не дана правовая оценка доводам административного истца о несоответствии полученных заключений и согласований проекта Генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым требованиям части 8, пункту 5 части 20, части 21, пунктам 1-4 части 22, частям 23, 24 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В частности, не создана комиссия, в состав которой входит представитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию в области обороны в случае, если предполагается установление границ военных городков; отсутствуют доказательства, подтверждающие проведение согласительных процедур порядка согласования по утверждению проекта Генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, в том числе с Правительством Республики Крым.

Также в кассационной жалобе заявлены доводы об отсутствии доказательств, подтверждающих расположение на землях, отнесенных к функциональной (территориальной) зоне специального назначения военного городка N 109; текстовое обоснование отнесения земель к названной функциональной (территориальной) зоне отсутствует; какое - либо имущество, находящееся в федеральной собственности, позволяющее сделать вывод о наличии военного городка N 109, отсутствует; такого планируемого объекта федерального значения, как военный городок N 109, в границах земельного участка с кадастровым номером N нет.

Определением судьи от 18 августа 2023 г. кассационная жалоба с делом приняты к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, письменные возражения, выслушав пояснения, кассационная инстанция пришла к следующим выводам.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Данных нарушений судами по административному делу не допущено.

Так, согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (действовавшего на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым" муниципальное образование город Ялта наделен статусом городского округа - городской округ Ялта.

Из материалов административного дела следует, что отказывая в удовлетворении административного иска, суды сделали вывод о принятии оспариваемых нормативных правовых актов в пределах полномочий Ялтинского городского совета Республики Крым с соблюдением требований законодательства к порядку принятия нормативных правовых актов и их опубликованию.

Кассационная инстанция, соглашаясь с позицией судов, отмечает, что выводы судебных инстанций подробно мотивированы, подтверждены представленными в дело доказательствами, оснований для их переоценки у судебной коллегии не имеется.

Вопреки доводам административного истца в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса РФ (далее ГрК РФ) получены заключения и согласования по проекту генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, в том числе с Министерством обороны Российской Федерации. Копия заключения о согласовании без замечаний проекта Генерального плана муниципальное образование городской округ Ялта Республики Крым от 20 декабря 2017 г. N представлена Министерством обороны РФ в суд апелляционной инстанции (вх. от 18 мая 2023 г. N

Позиция административного истца о необходимости получения согласований в ином порядке основана на ошибочном толковании норм права.

Нижестоящие суды обоснованно не усмотрели несоответствия оспариваемых положений Генерального плана и Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как отмечает кассационный суд, позиция судов основана на правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения. Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ). К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ установлено, что функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть И статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, Хасилев А.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N на котором отсутствуют объекты капитального строительства. Данный земельный участок образован из земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, приобретенными Хасилевым А.В. по договорам купли-продажи от 27 октября 2021 г. и поставлен на государственный кадастровый учет 16 мая 2022 г. Согласно карте функциональных зон Генерального плана земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах функциональной зоны размещения объектов специального назначения.

Кассационная инстанция находит правильным вывод суда об отсутствии правовых оснований для признания Генерального плана недействующим в оспариваемой части, поскольку установленное данным документом территориального планирования в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональное назначение территории соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не является произвольным.

Так, согласно Генеральному плану курортного района Большая Ялта, утвержденному постановлением Совета Министров Автономной Республики Крым от 15 июня 1993 г. N 136, земельный участок с кадастровым номером N располагался частично на территории курортнорекреационных учреждений, частично на территории зеленых насаждений общего пользования, частично на территории памятника природы.

В соответствии с Генеральным планом Большой Ялты, утвержденным постановлением Совета министров Автономной Республики Крым от 9 октября 2007 г. N 618 земельный участок с кадастровым номером 90:25:000000:2788 частично располагался на территории зеленых насаждений населенных пунктов (предположительно) частично на территории природнозаповедного фонда, частично на территории объекта транспорта, частично на территории многоквартирной малоэтажной (1 - 3 этаж) жилой застройки, в зоне регулирования застройки (частично). Согласно карте зон с особыми условиями использования территории Генерального плана указанный земельный участок расположен во второй зоне округа санитарной горно-санитарной охраны курортов; водоохранной зоне. К зоне особо охраняемых природный территорий не отнесен. Так же согласно карте особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения Генерального плана спорный участок расположен за границами особо охраняемых природных территорий и к зоне особо охраняемых природных территорий не отнесен.

Как следует из материалов административного дела, земельный участок полностью расположен в границах зоны с реестровым номером N от 25 ноября 2017 г, ограничение использования земельного участка в пределах зоны (в границах архитектурно-планировочной зоны): запрет на строительство объектов капитального строительства и размещение иных объектов; запрет на реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства и иных объектов в случае, если такая реконструкция затрагивает внешний архитектурный вид указанных объектов.

Запрет, указанный в пунктах 1 и 2 не распространяется: на объекты, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджета Республики Крым или местного бюджета, а также объекты, реализуемые в рамках инвестиционных соглашений, при условии наличия документации по планировке территории; на объекты и территории, для которых требуется проведение срочных противоаварийных и (или) аварийно-восстановительных работ по решению соответствующей комиссии о ликвидации и предупреждению чрезвычайных ситуаций; на объекты, имеющие особое социальное значение для Республики

Крым, вид/наименование: зона с особой архитектурно - планировочной

организацией территории на территории в кадастровых границах муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, тип: иная зона с особыми условиями использования территории, дата решения: 08 ноября 2017 г, номер решения 582, наименование ОГВ/ОМСУ: Совет министров Республики Крым.

Вместе с тем, из пояснений разработчика Генерального плана - ООО "Проектный институт "Геоплан" следует, что территория, на которой находится земельный участок с кадастровым номером N, общей площадью "данные изъяты" кв.м, расположенный по адресу: "адрес", при разработке Генерального плана отнесена к функциональной зоне размещения объектов специального назначения в связи с расположением указанного земельного участка на территории военного городка N109 пгт. Симеиз, р/н ул. Васильченко. Установление функциональной зоны размещения объектов специального назначения для территорий, на которых располагались военные городки, являлось обязательным условием для согласования проекта Генерального плана Министерством обороны РФ.

В силу изложенного, кассационный суд отмечает, что помимо имеющегося в материалах дела сводного заключения о согласии с проектом Генерального плана, в материалах дела имеется заключение Министерства обороны РФ от 20 декабря 2017 г. N 153/9/21530, согласно которому Генеральный план согласован без замечаний (вх. от 18 мая 2023 г. N 6819/2023-66а).

Также в материалах административного дела имеется ответ, поступивший в суд апелляционной инстанции из Федерального государственного казенного учреждения "Крымское территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России (вх. от 10 мая 2023 г. N 6265/2023-66а), согласно которому земельный участок с кадастровым номером 90:25:000000:2788 расположен на территории военного городка N109, переданный в федеральную собственность на основании распоряжения Совета министров Республики Крым "О передаче имущества из государственной собственности Республики Крым в федеральную собственность" от 14 апреля 2015 г. N 336-р/6ДСП для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации.

Кроме того, судебными инстанциями правильно принят во внимание ответ Федерального государственного казенного учреждения "Крымское территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России (вх. от 16 мая 2023 г. N 6652/2023-66а), согласно которому Министерством обороны Российской Федерации планируется использование земель "адрес"), отнесенных к функциональной зоне специального назначения.

При таких данных отнесение Генеральным планом земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне размещения объектов специального назначения является обоснованным.

Позиция заявителя, связанная с тем, что при утверждении оспариваемой планировочной и градостроительной документации и отнесении данного земельного участка к зоне размещения объектов специального назначения, ответчиком проигнорировано наличие у административного истца законных прав на него, а также фактическое отсутствие каких бы то ни было объектов, свидетельствующих о наличии военного городка на нем, не могут повлечь отмену обжалуемого решения суда.

Генеральным планом МО определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ. В этой связи, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Градостроительное зонирование (ГрК РФ) определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образован#! генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.В соответствии с картой территориальных зон Правил землепользования и застройки (далее ПЗЗ) земельный участок с кадастровым номером 90:25:000000:2788 расположен в пределах зоны объектов обороны и безопасности (ТЗ-21-46).

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд нашёл верным вывод судов о том, что отнесение земельного участка с кадастровым номером 90:25:000000:2788 к указанной территориальной зоне явилось следствием установления Генеральным планом в границах данного земельного участка функциональной зоны для размещения объектов специального назначения и необходимости обеспечения соответствия ПЗЗ Генеральному плану, как первичному документу территориального планирования.

Таким образом, в силу пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ судебные инстанции правильно пришли к выводу об отказе в удовлетворении требований административного истца.

Учитывая изложенное, а также то, что нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 310 КАС РФ привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судами первой и апелляционной инстанций не допущено, оснований для отмены или изменения решений не имеется.

Выводы нижестоящих судов основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана судебными инстанциями по правилам статьи 84 КАС РФ, и соответствует нормам действующего законодательства, регулирующим спорные правоотношения.

При рассмотрении административного иска нижестоящими судами верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств.

В силу указанного, доводы кассационной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судебными инстанциями при рассмотрении дела, и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права и потому не могут служить основанием к отмене решений судов.

Вместе с тем, доводы заявителя не опровергают установленные по делу обстоятельства, и не могут повлиять на правильность применения судами норм действующего законодательства.

При этом аналогичная позиция заявителя проверена на стадии рассмотрения административного дела в судах первой и апелляционной инстанций, обоснованно отвергнута как несостоятельная с приведением убедительных мотивов в решениях судов.

В силу изложенного, доводы Хасилева А.В. не могут служить основанием для отмены судебных актов, поскольку несогласие с выводами, сделанными по итогам оценки доказательств, само по себе не указывает на нарушение судами норм действующего законодательства, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу, вправе оставить оспариваемые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 24 января 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 мая 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 14 сентября 2023 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Иванов А.Е.