Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 сентября 2023 г. по делу N 66а-770/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шадриной Е.В, судей Бутковой Н.А, Вдовиченко С.В, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-41/2023 по административному исковому заявлению Красавиной Татьяны Владимировны о признании недействующим распоряжения Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2021 г. N 252-р "О внесении изменений в распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности от 02.08.2018 N 246-р" по апелляционным жалобам Красавиной Татьяны Владимировны и Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 5 апреля 2023 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения Красавиной Т.В и её представителя Баклагина Е.А, поддержавших доводы апелляционной жалобы Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга, Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга Шелудяковой Г.К, поддержавших доводы апелляционной жалобы и возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы Красавиной Т.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

2 августа 2018 г. Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга принято распоряжение N 246-р "Об утверждении местоположения береговой линии (границы водного объекта), границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга" (далее - Распоряжение N 246-р), которым утверждены:

местоположение береговой линии (границы водного объекта) реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга, описание береговой линии, её координаты и опорные точки, отображение береговой линии на картографических материалах согласно приложению 1 (пункт 1);

граница водоохранной зоны реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга, описание границы водоохранной зоны, её координаты и опорные точки, отображение границы водоохранной зоны на картографических материалах согласно приложению 2 (пункт 2);

граница прибрежной защитной полосы реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга, описание границы прибрежной защитной полосы, её координаты и опорные точки, отображение границы прибрежной защитной полосы на картографических материалах согласно приложению 3 (пункт 3).

Этим же распоряжением в пункте 4 определены для реки Нева (ИД 1241) ширина водоохранной зоны - 200 м, ширина прибрежной защитной полосы - 50 м.

Распоряжением Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2021 г. N 252-р (далее - Распоряжение N 252-р) в названное распоряжение внесены изменения, которыми приложения N 1, N 2 и N 3 к Распоряжению N 246-р изложены в новой редакции, Распоряжение N 246-р дополнено приложением N 4 "Правовой режим использования земельных участков в границе водоохранной зоны и границе прибрежной защитной полосы водного объекта".

Красавина Т.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований просила признать Распоряжение N 252-р не действующим в части точек 960 - 989, их координат и описания, а также отображения на карте (листы 70 - 73 карты) в приложении N 1 "Местоположение береговой линии (границы водного объекта) реки Невы (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга"; точек 42 - 53, 640 - 668, их координат и описания, а также отображения на карте (листы 157 - 158 карты) в приложении N 2 "Граница водоохранной зоны реки Невы (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга"; точек 44 - 63, 624 - 652 их координат и описания, а также отображения на карте (листы 133 - 134 карты) в приложении N 3 "Граница прибрежной защитной полосы реки Невы (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга".

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, Распоряжение N 252-р, являясь нормативным правовым актом, не было опубликовано в установленном законом порядке.

Кроме того, административный истец полагал, что оспариваемое правовое регулирование вступило в противоречие с отдельными положениями Водного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности её определения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2016 г. N 377, Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон", Закона Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 5 апреля 2023 г. административное исковое заявление удовлетворено, Распоряжение N 252-р признано недействующим со дня принятия.

Принимая такое решение, суд установил, что Распоряжение N 252-р официально не опубликовано, вместе с тем, является нормативным правовым актом и затрагивает права неопределённого круга лиц, связанные с пользованием территориями, определяемыми в качестве береговой полосы, водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы.

Красавина Т.В. в апелляционной жалобе просит изменить мотивировочную часть решения, дополнив её оценкой доводов административного искового заявления о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом её прав, о превышении Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга полномочий на принятие Распоряжения N 252-р, о несоблюдении формы и вида, в которых Распоряжение N 252-р должно быть принято, а также о несоответствии Распоряжения N 252-р законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В апелляционной жалобе Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга просит решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. Считает, что Распоряжение N 252-р законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит. Кроме того, обращает особое внимание судебной коллеги на то, что Распоряжение N 252-р нормативным правовым актом не является.

Относительно апелляционной жалобы Красавиной Т.В. Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга и прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности доводов жалобы.

Красавиной Т.В. на апелляционную жалобу Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга также представлены письменные возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктами "в", "д", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Проанализировав части 1 и 2 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 26, статью 65 Водного кодекса Российской Федерации, пункт 5 постановления Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2016 г. N 377 " Об утверждении Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности её определения и о внесении изменений в Правила установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов", пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2020 г. N 1391 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов", пункт 3.22 Положения о Комитете по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 9 марта 2017 г. N 127, суд правильно пришёл к выводу о том, что Распоряжение N 252-р принято Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий.

Конституционный Суд Российской Федерации определилнормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределённому кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 октября 2022 г, принятым по настоящему делу, установлено, что Распоряжение N 252-р направлено на изменение местоположения береговой линии (границы водного объекта), границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы реки Невы на территории Санкт-Петербурга, издано в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права и тем самым регулирует общественные отношения, возникающие в процессе пользования территориями, определяемыми в качестве береговой полосы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы, в связи с чем является нормативным правовым актом.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие прав, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения.

При рассмотрении дела суд установил, что Распоряжение N 252-р в порядке, установленном Законом Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" (в редакции, действующей при принятии оспариваемого распоряжения), Порядком официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утверждённым постановлением правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 г. N 865, официально опубликовано не было, равно и иным образом не доведено до сведения неопределённого круга лиц.

В суде апелляционной инстанции представителем административного ответчика данные обстоятельства не оспаривались.

Согласно пункту 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Таким образом, суд правомерно пришёл к выводу о признании Распоряжение N 252-р недействующим со дня принятия.

При указанных обстоятельствах оснований для проверки соответствия содержания Распоряжения N 252-р или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, у суда не имелось, в связи с чем апелляционная жалоба Красавиной Т.В. удовлетворению не подлежит.

По тем же основаниям судебная коллегия не находит заслуживающими внимания и доводы апелляционной жалобы Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 5 апреля 2023 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга и Красавиной Татьяны Владимировны - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи