Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 сентября 2023 г. по делу N 66а-832/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Шеповаловой О.А, судей Белоногого А.В, Ехаловой Ю.А, при секретаре Веселовой Н.Н, с участием прокурора Курышкиной О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-77/2023 по апелляционной жалобе Правительства Санкт-Петербурга, апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Санкт-Петербургского городского суда от 24 апреля 2023 года которым административные иски Бочарова С.Д, Булгаковой М.А, Песочинского А.М, Ухтомской М.Ю, Яковлева М.Э, Бираговой Г.К. о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 года N 1670 "Об утверждении проекта планировки территории, ограниченной полосой отвода железной дороги, северо-западной административной границей муниципального образования поселок Комарово, береговой линией Щучьего озера, береговой линией Щучьего ручья, административной границей Санкт-Петербурга, юго-восточной границей пос. Комарово, ул. Валиева, Саперной ул, в Курортном районе", удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шеповаловой О.А, объяснения представителя Правительства Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга Долгушевой А.А, поддержавшей апелляционную жалобу, объяснения представителей Бочарова С.Д. - Деминой Ю.Ю, Горбачевой Л.И, представителей Булгаковой М.А, Песочинского А.М, Ухтомской М.Ю, Яковлева М.Э, Бираговой Г.К. - Дроздовой В.В, Некрестьянова Д.С, возражавших против ее удовлетворения, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 года N 1670 "Об утверждении проекта планировки территории, ограниченной полосой отвода железной дороги, северо-западной административной границей муниципального образования поселок Комарово, береговой линией Щучьего озера, береговой линией Щучьего ручья, административной границей Санкт-Петербурга, юго-восточной границей пос. Комарово, ул. Валиева, Саперной ул, в Курортном районе (далее также Постановление N 1670), утверждён проект планировки территории в составе:

- чертеж планировки территории, ограниченной полосой отвода железной дороги, северо-западной административной границей муниципального образования поселок Комарово, береговой линией Щучьего озера, береговой линией Щучьего ручья, административной границей Санкт-Петербурга, юго-восточной границей пос. Комарово, ул. Валиева, Саперной ул, в Курортном районе (красные линии, линии связи, объекты инженерной инфраструктуры), согласно приложению 1;

- чертеж планировки территории, ограниченной полосой отвода железной дороги, северо-западной административной границей муниципального образования поселок Комарово, береговой линией Щучьего озера, береговой линией Щучьего ручья, административной границей Санкт-Петербурга, юго-восточной границей пос. Комарово, ул. Валиева, Саперной ул, в Курортном районе (линии, обозначающие дороги, улицы, проезды; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства), согласно приложению 2;

- положение о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории, ограниченной полосой отвода железной дороги, северо-западной административной границей муниципального образования поселок Комарово, береговой линией Щучьего озера, береговой линией Щучьего ручья, административной границей Санкт-Петербурга, юго-восточной границей пос. Комарово, ул. Валиева, Саперной ул, в Курортном районе, согласно приложению 3.

Бочаров С.Д, Булгакова М.А, Песочинский А.М, Ухтомская М.Ю, Яковлев М.Э, Бирагова Г.К. обратились в Санкт-Петербургский городской суд с административным иском, в котором, просили признать недействующим с момента вступления в силу Постановление N 1670.

Бочаров С.Д. в обоснование заявленных требований указал на то, что через земельный участок, принадлежащий ему на праве собственности, проходят красные линии, установленные оспариваемым нормативным правовым актом, что ограничивает возможность строительства на земельном участке, а также создает препятствия к предоставлению смежного земельного участка без торгов, при том, что какая-либо территория общего пользования в границах земельного участка отсутствует.

Булгакова М.А. указала на то, что установленные оспариваемым нормативным правовым актом красные линии проходят через принадлежащий ей земельный участок, а также вдоль его границы, являющейся общей для него и для иного земельного участка, что явилось основанием для отказа в удовлетворении её обращения о перераспределении земельных участков и лишает ее возможности осуществить строительство на земельном участке и реконструкцию дома.

Песочинский А.М, Ухтомская М.Ю, Яковлева М.Э, Бирагова Г.К. указывают, что установленные Постановлением N 1670 красные линии проходят вдоль границ участков, принадлежащих административным истцам, что нарушает их права и законные интересы, поскольку им отказано во внесении в геоинформационную систему Санкт-Петербурга результатов топогеодезических работ по подготовке схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории для каждого из земельных участков по причине того, что при формировании новых границ земельных участков административных истцов участков в результате присоединения к ним части территории смежных земель и земельных участков вновь образуемые земельные участки пересекаются утвержденными Постановлением N 1670 красными линиями.

Административные истцы ссылались на нарушение порядка принятия Постановления N 1670, выразившееся в неполучении согласования проекта документации по планировке территории в Росохранкультуре, а также на опубликование Постановления N 1670 с нарушением требований, установленных законом.

Определениями Санкт-Петербургского городского суда от 23 января 2023 года и от 15 февраля 2023 года административные дела по вышеназванным административным искам объединены в одно производство.

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 24 апреля 2023 года прекращено производство по административному делу по административным искам Бочарова С.Д, Булгаковой М.А, Песочинского А.М, Ухтомской М.Ю, Яковлева М.Э, Бираговой Г.К. о признании недействующим Постановления N 1670 за исключением требовании о признании недействующими приложений N 1, N 2, N 3 к нему в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 года N 1670.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 24 апреля 2023 года административный иск удовлетворён. Признаны недействующими со дня принятия приложения N 1, N 2, N 3 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 07 декабря 2010 года N 1670 "Об утверждении проекта планировки территории, ограниченной полосой отвода железной дороги, северо-западной административной границей муниципального образования поселок Комарово, береговой линией Щучьего озера, береговой линией Щучьего ручья, административной границей Санкт-Петербурга, юго-восточной границей пос. Комарово, ул. Валиева, Саперной ул, в Курортном районе" в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 07 декабря 2010 года N 1670.

В апелляционной жалобе Правительство Санкт-Петербурга просит решение суда отменить, в удовлетворении административного иска отказать.

В апелляционном представлении, прокурор, участвующий в деле, просит решение суда отменить, в удовлетворении административного иска отказать.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Разрешая спор и удовлетворяя административный иск суд первой инстанции исходил из нарушения порядка опубликования приложений N 1, N 2, N 3 к Постановлению N 1670.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда в связи со следующим.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (подпункт "г" пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в пункте 31 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается только в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

Следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта (пункт 50 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N 50).

В силу части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу возложена на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Определением от 14 декабря 2023 года Санкт-Петербургский городской суд обязал Правительство Санкт-Петербурга представить, в том числе, доказательства соблюдения процедуры опубликования Постановления N 1670.

В качестве доказательства опубликования оспариваемого Постановления N 1670 административным ответчиком представлена копия газеты "Петербургский дневник" N 52 от 31 декабря 2010 года, содержащая текст Постановления N 1670 без приложений к нему.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции верно исходил их того, что в нарушение требований части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административным ответчиком не представлено доказательств опубликования приложений к Постановлению N 1670.

В суд апелляционной инстанции административным ответчиком доказательств опубликования приложений к Постановлению N 1670 также не представлено.

Довод апелляционной жалобы Правительства Санкт-Петербурга о надлежащем опубликовании Постановления N 1670, мотивированный размещением постановления на официальном сайте Комитета по градостроительству и архитектуре "kga.gov.spb.ru" и на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации, несостоятелен, исходя из следующего.

Официальным опубликованием нормативного правового акта Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа считается первая публикация его полного текста в следующих изданиях: в газетах "Санкт-Петербургские ведомости", "Невское время", "Петербургский дневник", "Санкт-Петербургский Курьер", в журналах "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" (пункт 1.5 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 173 "О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

В настоящее время положения пункта 1.5 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 173 действуют в той же редакции.

Законом Санкт-Петербурга от 17 октября 2022 года N 531-94 "О государственной регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и внесении изменений в отдельные законы Санкт-Петербурга в связи с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" часть 3 статьи 3 закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" изложена в новой редакции, согласно которой нормативные правовые акты Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга подлежат официальному опубликованию и размещению на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга (www.gov.spb.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Статей 7 установлено, что Закон Санкт-Петербурга от 17 октября 2022 года N 531-94 вступает в силу с 1 января 2023 года.

Таким образом, с 1 января 2023 года официальным источником опубликования Постановлений Правительства Санкт-Петербурга в сети интернет является "официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru), размещение нормативных правовых актов на сайтах иных государственных органов в качестве официальных источников опубликования вышеназванным законом, ни иными нормативными правовыми актами, не предусмотрено.

Доказательств опубликования оспариваемого нормативного правового акта ни в одном из перечисленных источников суду не представлено, более того, на данное обстоятельство не ссылается и административный ответчик.

Действительно, из разъяснений, содержащихся в пункте 50 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, следует, что порядок опубликования нормативного правового акта не может считаться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Вместе с тем, из указанных разъяснений также следует, что опубликование нормативного правового акта в ином печатном издании должно носить исключительный характер, при этом населению должна быть обеспечена возможность ознакомиться с его содержанием. Такой исключительный случай может, в частности, иметь место в ситуации отсутствия в публичном образовании печатного издания.

Административный ответчик, однако, на какие-либо обстоятельства, свидетельствующие о невозможности или затруднительности опубликования приложений к Постановлению N 1670 в том порядке, в каком это предусмотрено законом, равно как и на принятие им мер, способствующих обеспечению возможности населения ознакомиться с ними (например, посредством информирования населения в источнике, в котором надлежит опубликовать нормативный правовой акт в соответствии с законом, о его опубликовании в ином источнике), не ссылался.

При таком положении судебная коллегия полагает, что допущенное Правительством Санкт-Петербурга нарушение порядка опубликования Постановления N 1670 не отвечает критерию исключительности. Населению Санкт-Петербурга, ожидающему размещения информации в порядке, установленном законом, возможность ознакомиться с приложениями к Постановлению N 1670 обеспечена не была.

Иное толкование приведённых положений законодательства означало бы, что опубликование нормативного правового акта в любом источнике в нарушение установленных законом требований, а, следовательно, и вопреки ожиданиям граждан, признавалось бы надлежащим, что приводило бы к снижению гарантий, установленных частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Следует также отметить, что в прилагаемом к апелляционной жалобе Правительства Санкт-Петербурга скриншоте сайта Комитета по градостроительству и архитектуре "kga.gov.spb.ru" (в суд первой инстанции данный документ не предоставлялся) не содержится какой-либо информации об опубликовании приложений к Постановлению N 1670.

Что касается доводов о том, что Постановление N 1670 с приложениями размещено на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации, то соответствующих доказательств административным ответчиком также не представлено.

В тоже время судом приняты все необходимые меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, включая разъяснение административному ответчику бремени доказывания обстоятельства опубликования оспариваемого нормативного правового акта и предоставление необходимого времени для представления соответствующих доказательств, то есть судом в полной мере исполнены требования части 2 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопреки доводам апелляционного представления, размещение нормативных правовых актов в справочно-информационных системах официальным опубликованием не является и не может быть расценено как обеспечение населению возможности ознакомиться с ними, так как не осуществляется и не контролируется государством, в связи с чем не гарантируется идентичность текста, равно как и доступ к нему неограниченного круга лиц.

Кроме того, доказательств и в подтверждение данного обстоятельства суду не представлено.

Что касается ссылки административного ответчика на положения пункта 8 статьи 36 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" (в редакции на дату принятия оспариваемого Постановления N 1670), согласно которым правовые акты Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы органам государственной власти, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме, а также опубликованы в виде отдельного издания, то судебная коллегия отмечает, что приведенная норма не регулирует порядок опубликования нормативных правовых актов, а кроме того, что административным ответчиком не представлено доказательств опубликования приложений к Постановлению N 1670 каким-либо из вышеназванных способов.

При таких обстоятельствах, поскольку административным ответчиком не представлено доказательств опубликования в установленном порядке приложений к Постановлению N 1670, равно как и обеспечения населению возможности ознакомиться с ними, у суда первой инстанции отсутствовали основания для вывода о наличии у нормативного правового акта юридической силы и возможности регулировать соответствующие правоотношения. При таком положении, вывод суда первой инстанции о признании недействующими приложений к Постановлению N 1670 со дня принятия является правильным.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права и законные интересы административных истцов, судебная коллегия полагает несостоятельным.

В своем решении суд первой инстанции исходил из того, что административные истцы, являются собственниками земельных участков, расположенных в границах территории, в отношении которой оспариваемым актом утвержден проект планировки, определяющий функциональное назначение объектов капитального строительства на этих земельных участках, и расположение красных линий, в связи с чем обоснованно отклонил доводы административного ответчика о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не затрагивает права и законные интересы административных истцов.

Решение Санкт-Петербургского от 24 апреля 2023 года основано на анализе исследованных доказательств, должным образом мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда следует признать законным и обоснованным, оснований для его изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 24 апреля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Санкт-Петербурга, апелляционное представление прокурора, участвующего в деле, - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи