Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 28 августа 2023 г. по делу N 8а-14655/2023[88а-15810/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Бельмас Н.А, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Комитета градостроительной политики Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 31 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 года по административному делу N 3а-180/2022 по административному исковому заявлению Вишневской Ольги Маркиановны о признании недействующим приказа Комитета градостроительной политики Ленинградской области от 29 апреля 2022 года N 55 "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "данные изъяты"

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, объяснения представителя ФИО1 - ФИО6, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

29 апреля 2022 года Комитетом градостроительной политики Ленинградской области издан приказ N 55 "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "данные изъяты" (далее - Приказ N 55), которым утверждён одноимённый проект планировки и межевания.

Приказ N 55 опубликован в сетевом издании "Электронное опубликование документов" "данные изъяты" 29 апреля 2022 года.

В приложении N 3 к Приказу N 55 содержится раздел 3 "Характеристика планируемого развития систем транспортного обслуживания", из которого следует, что в соответствии с письмом СНТ "Берёзовая роща" от 21 сентября 2021 года N 91 проектом предусмотрено примыкание к улице Центральная, расположенной в СНТ "Берёзовая роща", а также проезд по "адрес" от пересечения с "адрес".

Вишневская О.М. обратилась в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учётом уточнения заявленных требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просила признать не действующими с даты принятия абзацы 2-4 подпункта 1 пункта 2 Приказа N 55 в той мере, в которой утверждённые проект планировки и проект межевания территории устанавливают правовое регулирование границ (территорий) участков общего пользования проектируемой территории, организации въезда/выездов с проектируемой территории.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что в нарушение пункта 2.3.17 Местных нормативов градостроительного планирования, утверждённых постановлением Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 525, количество въездов на территорию малоэтажной, блокированной и среднеэтажной с числом этажей до четырёх жилой застройки должно быть не менее двух. Между тем, в границах зоны проектирования предусмотрен единственный въезд через территорию СНТ "Берёзовая роща".

Проектирование улично-дорожной сети, предусматривающей въезд на Песочное шоссе через территорию СНТ "Берёзовая роща", на основании письма СНТ "Берёзовая роща" от 21 сентября 2021 года N 91, административный истец находит противоречащим пункту 5 части 1 статьи 17 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", поскольку вопрос использования улично-дорожной сети СНТ "Берёзовая роща" для выезда третьими лицами на шоссе Песочное на общем собрании членов садоводства не принимался, соответствующее решение общего собрания членов садоводства по данному вопросу отсутствует.

Решением Ленинградского областного суда от 31 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 года, административное исковое заявление Вишневской О.М. удовлетворено.

Признан не действующим с момента вступления решения суда в законную силу Приказ комитета градостроительной политики Ленинградской области от 29 апреля 2022 года N 55 "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "данные изъяты"" в той мере, в которой им предусматривается проезд по "данные изъяты"

В кассационной жалобе Комитета градостроительной политики Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 31 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 года, поданной 14 июня 2023 года, поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 29 июня 2023 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов, и принятии по делу нового судебного акта об отказе Вишневской О.М. в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Судами исходя из положений пунктов 6 и 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона Ленинградской области от 7 июля 2014 года N 45-03 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", постановления Правительства Ленинградской области от 9 сентября 2019 года N 421 "Об утверждении Положения о Комитете градостроительной политики Ленинградской области", установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции с соблюдением порядка его принятия и введения в действие.

Материалами дела также установлено, что правообладателем земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" является муниципальное образование Сертолово.

Согласно выкопировке из Генерального плана муниципального образования Сертолово земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в функциональной зоне Ж1.

На карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования Сертолово пунктиром синего цвета указана территория ТЖ-1 местоположения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", жилой район Модуль, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

В соответствии с условиями договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории от 9 декабря 2019 года "данные изъяты", договора комплексного освоения территории от 9 декабря 2019 года "данные изъяты" администрацией муниципального образования "адрес" земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "данные изъяты", категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: для индивидуального жилого строительства, площадью 98000 кв.м, предоставлен застройщику ООО "Приозёрное" для комплексного освоения территории на условиях аренды.

ООО "Приозёрное" принято решение от 15 сентября 2021 года N 5 о подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории указанного земельного участка, утверждено задание на его подготовку и на выполнение инженерных изысканий для разработки проекта планировки территории.

В составе материалов по обоснованию проекта планировки территории имеется схема организации движения транспорта (включая транспорт общего пользования) и пешеходов, отображающая схему организации улично-дорожной сети.

На указанной схеме предусмотрен выезд к полосе отвода автомобильной дороги общего пользования регионального значения "Парголово-Огоньки"; отображено примыкание планируемой улицы жилого района "Модуль" к "данные изъяты", расположенной в СНТ "Берёзовая роща".

Правообладателем земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", категория: земли населённых пунктов, вид разрешённого использования: земельные участки (территории) общего пользования, является СНТ "Берёзовая роща".

Оспариваемым проектом предусмотрено примыкание к улице Центральная, расположенной в СНТ "Берёзовая Роща", и проезд по "адрес" от пересечения с "адрес".

Разрешая административное дело, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что вопреки доводам административного истца, проектом планировки и проектом межевания предусмотрена возможность организации двух въездов на территорию земельного участка.

Между тем, удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что в нарушение требований части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект не предусматривает сведений о площади образуемого на ул. Центральная земельного участка, возможные способы его образования, который будет отнесён к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которого предполагается резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд.

Кроме того, суд первой инстанции указал, что материалы по обоснованию оспариваемого проекта планировки и межевания не содержат доказательств, подтверждающих получение согласия от компетентного органа управления СНТ "Березовая роща" - общего собрания членов садоводства, на использование земельного участка общего пользования садоводства для сквозного проезда транспорта, принадлежащего третьим лицам.

Проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции с указанными выводами суда первой инстанции согласилась.

Из разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу (пункт 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации); регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно- строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 3 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен перечень случаев, при которых подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной.

В силу пункта 7 части 3 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации такая подготовка обязательна в случае, если планируется осуществление комплексного развития территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определённых правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов, функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по её комплексному и устойчивому развитию (статья 41.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по её обоснованию.

Согласно подпунктам "а" и "б" пункта 1 части 3 этой же статьи основная часть проекта планировки территории включает в себя, в частности, чертёж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур.

Частью 4 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку.

Согласно части 5 данной статьи материалы по обоснованию проекта планировки территории в графической форме содержат, в частности, схему расположения элемента планировочной структуры; схему использования территории в период подготовки проекта планировки территории; схему организации улично-дорожной сети и схему движения транспорта на соответствующей территории; иные материалы в графической форме для обоснования положений о планировке территории.

В силу части 6 той же статьи пояснительная записка содержит описание и обоснование планировки территории, в том числе положений, касающихся транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.

Частями 1 и 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определённой правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа, функциональной зоны.

Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

К элементам планировочной структуры относятся часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы) (пункт 35 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проект межевания территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по обоснованию этого проекта (часть 3 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Текстовая часть проекта межевания территории включает в себя: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования; перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (часть 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

По смыслу вышеприведенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации в их системной взаимосвязи проект планировки территории осуществляется в отношении предусмотренных проектом элементов планировочной структуры, а текстовая часть проекта межевания территории включает в себя в том числе перечень и сведения о площади образуемых в границах соответствующей территории земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд.

В рассматриваемом случае оспариваемым проектом предусмотрено межевание территории земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "данные изъяты", в рамах которого для улично-дорожной сети предусмотрено образование земельного участка с условным номером "данные изъяты" площадью 18 749 кв.м. путем раздела земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", а также земельных участков с условными номерами "данные изъяты" для благоустройства территории.

Образование каких-либо иных участков в границах проекта межевания, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд, проектом не предусмотрено

Территория земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", правообладателем которого является СНТ "Берёзовая роща", предметом проекта планировки и межевания, утвержденного Приказом N 55 не является.

Судами первой и апелляционной инстанций в обоснование вывода о противоречии Приказа N 55 положениям части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации не приведены нормы права, на основании которых в оспариваемый проект планировки и межевания подлежат включению сведения о смежных с соответствующей территорией земельных участках.

При этом судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции полагает необходимым отметить, что примыкание территории жилого района "Модуль", в отношении которой утвержден проект планировки и межевания, к "адрес", расположенной в СНТ "Берёзовая роща", а также предусмотренный проектом проезд по "адрес" от пересечения с "адрес", в силу действующего законодательства не свидетельствуют о том, что единственно возможным вариантом использования территории СНТ для сквозного проезда третьих лиц является образование на улице Центральной нового земельного участка, который будет отнесён к территориям общего пользования или имуществу общего пользования. Соответствующий вопрос может быть разрешен уполномоченным органом путем установления в отношении части земельного участка СНТ публичного сервитута.

С учетом изложенного, доводы кассационной жалобы об отсутствии в рассматриваемом случае оснований применения части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации, судебная коллегия находит заслуживающими внимания. Мотивы, по которым судами сделаны выводы о противоречии оспариваемого Приказа N 55 законодательству о градостроительной деятельности, а именно о том, что не подтверждается соблюдение требований части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации в отношении рассматриваемой территории планировки и межевания по существу не приведены.

Судами первой и апелляционной инстанций в постановленных ими судебных актах также не приведены нормы права, предусматривающие обязанность по согласованию предусмотренного оспариваемым проектом планировки сквозного проезда с уполномоченным органом правообладателя смежного земельного участка до утверждения проекта.

Ссылки судов на положения подпункта 5 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", определяющего вопросы исключительной компетенции общего собрания членов товарищества, о наличии такого требования не свидетельствуют. Указанный законодательный акт к законодательству о градостроительной деятельности не относится, вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории не регулирует.

При таких обстоятельствах выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что оспариваемое постановление не соответствует нормам, имеющим большую юридическую силу, не могут быть признаны законными и обоснованными.

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что при утверждении оспариваемого проекта планировки не обеспечен разумный и справедливый баланс публичных и частных интересов, при установленных обстоятельствах дела, следует признать преждевременным.

Поскольку судами обеих инстанций допущено существенное нарушение норм процессуального права, которое привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в Ленинградский областной суд.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное и принять судебное постановление в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского областного суда от 31 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 года отменить.

Административное дело по административному исковому заявлению Вишневской "данные изъяты" о признании недействующим приказа Комитета градостроительной политики Ленинградской области от 29 апреля 2022 года N 55 "Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "данные изъяты" направить на новое рассмотрение в Ленинградский областной суд.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 8 сентября 2023 года.

Председательствующий

Судьи