Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20 сентября 2023 г. по делу N 8а-16298/2023[88а-17377/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Корнюшенкова Г.В, Морозковой Е.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 13 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2023 года по административному делу N 3а-22/2023 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 6 сентября 2017 года N 357 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Лебяженское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, возражения против кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Ленинградской области от 6 сентября 2017 года N 357 (далее - Постановление от 6 сентября 2017 года N 357) утвержден Генеральный план муниципального образования Лебяженское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области (далее - Генеральный план).

Первый заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим вышеуказанного Постановления в той части, в которой утвержденный этим постановлением Генеральный план не позволяет достоверно определить местонахождение земельных участков, расположенных на территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель относительно границ населенных пунктов деревень Коваши, Черная Лахта, Шепелево и городского поселения, Лебяжье (за исключением земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты"

В обоснование требований прокурор указал, что согласно картографическому материалу Генерального плана часть земель Ломоносовского лесничества отображена в качестве земель неопределенной категории, функциональное зонирование в отношении которых не определено. Неопределенность статуса обозначенных земель не позволяет однозначно установить их точное расположение относительно границ населенных пунктов, что противоречит статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Ленинградского областного суда от 13 января 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2023 года, административное исковое заявление первого заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворено.

Признано недействующим с даты вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 6 сентября 2017 года N 357 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Лебяженское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области" в той части, в которой оно не позволяет достоверно определить местонахождение земельных участков, расположенных на территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель, за исключением земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", относительно границ населенных пунктов "данные изъяты"

В кассационной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 13 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2023 года, поступившей в суд первой инстанции 17 июля 2023 года, в Третий кассационный суд общей юрисдикции 20 июля 2023 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов, как незаконных, и прекращении производства по административному делу.

Относительно кассационной жалобы Правительства Ленинградской области прокурором, участвовавшем в деле в суде первой инстанции, представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было. Выводы судов основаны на правильном применении норм материального и процессуального права.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части, 1 статьи 24, части 1 статьи 32, части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана поселения, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Областным законом Ленинградской области от 7 июля 2014 года N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", вступившим в силу с 1 января 2015 года, к полномочиям Правительства Ленинградской области в области градостроительной деятельности отнесено утверждение генеральных планов поселений и внесение в них изменений (пункт 4 части 1 статьи 1).

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка принятия и утверждения нормативного правового акта. Данный акт размещен на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru) в соответствии с требованиями Областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 года N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области".

Проверяя Постановление от 6 сентября 2017 года N 357 на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции на основе представленных доказательств оцененных в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установил, что на карте современного использования территории Генерального плана линией синего цвета обозначены границы населенных пунктов, в том числе, границы населенных пунктов деревень Коваши, Черная Лахта, Шепелево и городского поселения Лебяжье.

При этом часть территории указанных населенных пунктов отмечена сиреневым цветом, который обозначает, что это земли населенных пунктов согласно данным Управления Росреестра по Ленинградской области и земли лесного фонда согласно данным лесохозяйственного регламента Ломоносовского лесничества Ленинградской области.

Из материалов по обоснованию проекта Генерального плана следует, что в связи с невозможностью отнесения земельных участков к одной из категорий земель, определенной наличием противоречий между данными лесоустройства и сведениями из ЕГРП, отсутствием согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства о включении земельных участков в состав земель населенных пунктов, оспариваемым Генеральным планом земельные участки, о которых заявлено в административном иске, отнесены к территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель.

Исходя из вышеизложенных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к выводу, что нормативный правовой акт допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер в отношении местоположения земельных участков относительно границ населенных пунктов.

Проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции с указанными выводами суда первой инстанции согласилась.

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций верными.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном данным Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Согласно пункту 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации установление, изменение границ населенных пунктов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Частью 5.1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов.

В силу пункта 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации составной частью материалов по обоснованию проекта генерального плана является перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В данном случае судами обоснованно сделаны выводы о том, что Генеральный план в оспариваемой части не соответствует статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации и не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование его содержания, носит неопределенный характер в той части, в которой определяет местоположение земельных участков, отнесенных к территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель, относительно границ деревень Коваши, Черная Лахта, Шепелево и городского поселения Лебяжье.

При этом судами обоснованно учтено, что решением Ленинградского областного суда от 2 июля 2019 года по административному делу N 3а-127/2019, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 года, признан недействующим со дня вступления в законную силу решения суда Генеральный план в той части, в которой он не позволяет достоверно определить местонахождение земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" относительно границ населенного пункта дер.Шепелево; решением Ленинградского областного суда от 27 января 2020 года по административному делу N 3а-7/2020, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2020 года, признано недействующим с даты вступления решения суда в законную силу Постановление от 6 сентября 2017 года N 357 в той части, в которой оно не позволяет достоверно определить местонахождение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" относительно границ населенного пункта д. Шепелево; решением Ленинградского областного суда от 3 июня 2020 года по административному делу N 3а-142/2022, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2022 года, признано недействующим с даты вступления решения суда в законную силу Постановление от 6 сентября 2017 года N 357 в той части, в которой оно не позволяет достоверно определить местонахождение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" относительно границ населенного пункта д. Шепелево.

С учетом указанных вступивших в законную силу судебных актов Постановление от 6 сентября 2017 года N 357 признано недействующим с даты вступления в законную силу решения суда в той части, в которой оно не позволяет достоверно определить местонахождение земельных участков, расположенных на территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель относительно границ населенных пунктов деревень Коваши, Черная Лахта, Шепелево и городского поселения Лебяжье, за исключением вышеуказанных земельных участков, в отношении которых состоялись судебные акты, вступившие в законную силу.

Как правомерно указано судом апелляционной инстанции, допущенная судом первой инстанции описка в номере земельного участка "данные изъяты" подлежит исправлению по правилам статьи 184 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

То обстоятельство, что в решении суда не указаны кадастровые номера земельных участков, расположенных на территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель относительно границ населенных пунктов деревень Коваши, Черная Лахта, Шепелево и городского поселения Лебяжье, не является основанием для отмены указанного судебного акта.

Территории, в отношении которых состоялся обжалуемый судебный акт, обозначены на картографическом материале Генерального плана, имеют определенные границы, в связи с чем их идентификация не может являться невозможной или затруднительной. Вопросы же об установлении границ конкретных земельных участков, уточнения их местоположения не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии у прокурора права на обращение в суд с данными требованиями судебная коллегия находит несостоятельными.

В силу положений части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты органами местного самоуправления и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Генеральный план поселения представляет собой документ территориального планирования муниципального образования (пункты 2, 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В нем определяются назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, генеральный план определяет стратегию развития муниципального образования и условия формирования среды жизнедеятельности, то есть регулирует отношения неопределенного круга лиц, в том числе жителей городского поселения. При этом непосредственно касается прав не только лиц, проживающих или имеющих вещные права на земельные участки в границах территории, функциональное зонирование в отношении которой не установлено, но и иных граждан на благоприятные условия жизнедеятельности.

Оспариваемый нормативный правовой акт в рассматриваемой части нарушает права неопределенного круга лиц, поскольку неопределенность документа территориального планирования, неоднозначное толкование его содержания нарушает принципы законодательства о градостроительной деятельности, в том числе принцип обеспечения комплексного и устойчивого развития территории, в связи с чем защита нарушенных прав неопределенного круга лиц осуществляется прокурором в соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Несогласие подателя кассационной жалобы с выводами судов, иная иное толкование положений законодательства, не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Нарушений положений процессуального закона, влекущих безусловную отмену судебных актов, не установлено.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского областного суда от 13 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

Решение Ленинградского областного суда от 13 января 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 2 октября 2023 года.

Председательствующий

Судьи