Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 октября 2023 г. по делу N 66а-925/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Ехаловой Ю.А. и Шадриной Е.В, с участием прокурора Капсамун И.С.

при секретаре Веселовой Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-90/2023 по апелляционной жалобе Главы Сосновского муниципального района Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 19 июня 2023 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления о признании недействующим в части Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы сельского поселения Новый Кременкуль, утвержденного решением Совета депутатов сельского поселения Новый Кременкуль от 31 июля 2015 года N 16 "Об утверждении Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы сельского поселения Новый Кременкуль".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя административного истца Сафиуллиной О.Л, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей Совета депутатов сельского поселения Новый Кременкуль Бердниковой М.В. и Гневашевой П.А, согласившихися с доводами апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

решением Совета депутатов сельского поселения Новый Кременкуль от 31 июля 2015 года N 16 "Об утверждении Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы сельского поселения Новый Кременкуль" (далее - решение от 31 июля 2015 года N 16) утвержден Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы сельского поселения Новый Кременкуль (далее также - Порядок проведения конкурса; Порядок).

Решением Совета депутатов сельского поселения Новый Кременкуль от 24 апреля 2023 года N 4 "О внесении изменений в Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы сельского поселения Новый Кременкуль" (далее - решение от 24 апреля 2023 года N 4) пункт 19 Порядка изложен в новой редакции, согласно которой в ходе проведения конкурса конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании тестирования по вопросам, связанным с осуществлением полномочий Главы сельского поселения по решению вопросов местного значения.

При проведении тестирования конкурсной комиссией разрабатывается тестовое задание, содержащее 20 вопросов с четырьмя вариантами ответов на каждый из вопросов. Правильный вариант ответа на вопрос может быть только один. Правильные ответы отмечаются участниками конкурса непосредственно в тексте тестового задания путем выделения одного правильного, по их мнению, варианта ответа на каждый вопрос.

Тестирование проводится в помещении, определяемом конкурсной комиссией. Участникам конкурса необходимо дать правильные ответы на максимальное количество вопросов за 20 минут.

Во время тестирования не допускается использование участниками конкурса каких-либо источников информации (электронные справочные системы, печатные издания и т.п.), аудио, видео, фототехники, средств мобильной связи, планшетов, электронных книг, ноутбуков и иной электронной техники, а также разговоры и иные формы общения с другими участниками конкурса. Участник конкурса, использующий во время выполнения тестового задания указанные источники информации и технические средства, по решению конкурсной комиссии удаляется из помещения для проведения тестирования, по результатам выполнения тестового задания ему выставляется 0 баллов.

В случае отказа участника от тестирования или неявки участника на конкурс баллы не начисляются.

По окончании установленного времени заполненные участниками конкурса тестовые задания собираются техническим секретарем и передаются председателю конкурсной комиссии. Результаты выполненного участником конкурса тестового задания оцениваются конкурсной комиссией по балльной системе, по одному баллу за каждый правильный ответ.

Проверка заполненных участниками конкурса тестовых заданий осуществляется членами конкурсной комиссии в отсутствие участников конкурса.

По окончании тестирования, члены конкурсной комиссии проводят закрытое коллегиальное обсуждение, по итогам которого председатель конкурсной комиссии выносит на голосование вопрос об определении победителей конкурса.

Участники конкурса, набравшие по итогам конкурса не менее 10 баллов, признаются победителями конкурса. При этом победителями конкурса признаются не менее двух участников конкурса.

В случае, если по итогам конкурса только один участник набрал необходимое количество баллов или ни один из участников не набрал необходимое количество баллов, по решению конкурсной комиссии победителями конкурса признаются двое участников, набравшие наибольшее количество баллов по отношению к другим участникам. При этом победителями конкурса признаются более двух участников конкурса, если они набрали одинаковое количество баллов.

Решением конкурсной комиссии участники конкурса наделяются статусом кандидатов на должность Главы поселения.

Решения конкурсной комиссии по итогам конкурса принимаются открытым голосованием простым большинством голосов от числа ее членов, присутствующих на заседании. При равенстве голосов членов конкурсной комиссии право решающего голоса имеет председатель конкурсной комиссии.

Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие участников конкурса. Решение конкурсной комиссии оформляется протоколом, который подписывается председателем и членами конкурсной комиссии, присутствующими на заседании, и секретарем конкурсной комиссии.

Глава Сосновского муниципального района Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением, изменив требования которого, просил признать не действующим со дня принятия пункт 19 Порядка проведения конкурса (в редакции решения от 24 апреля 2023 года N 4), ссылаясь, что в силу части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) в его компетенцию входит назначение половины членов конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы сельского поселения Новый Кременкуль, однако сделать это не представляется возможным, в связи с незаконностью оспариваемой нормы, которая не отвечает критериям точности, ясности и недвусмысленности, то есть не является в достаточной степени определенной по своему содержанию, поскольку не содержит указание на то, как будут оцениваться личностные качества участников конкурса, конкурсной процедуры в виде собеседования, положений об обеспечении одинаковых тестовых заданий для участников и их тайны до начала тестирования, что допускает ее расширительное толкование и произвольное применение.

По мнению административного истца, нарушена процедура официального опубликования решения от 24 апреля 2023 года N 4, поскольку тираж печатного издания, в котором размещено это решение, не позволяет довести его до сведения всех заинтересованных лиц.

Поскольку протокол заседания Совета депутатов сельского поселения Новый Кременкуль от 24 апреля 2023 года N 3 не содержит информации о месте и времени проведения такого заседания, административный истец полагает, что протокол составлен номинально, а на самом деле депутаты вообще не собирались и не голосовали.

Решением Челябинского областного суда от 19 июня 2023 года в удовлетворении административного искового заявления Главы Сосновского муниципального района Челябинской области отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить, и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления в полном объеме, ссылаясь на недоказанность установленных судом обстоятельств, неправильное применение и толкование норм материального права.

На апелляционную жалобу представлены возражения прокурором, участвующим в деле.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Абзацами первым и вторым части 2.1 статьи 36 этого же федерального закона предусмотрено, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования.

В силу части 3 статьи 2 Закона Челябинской области от 11 июня 2015 года N 189-ЗО "О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области" глава сельского поселения в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Аналогичные положения закреплены в статье 28 Устава сельского поселения Новый Кременкуль, принятого решением схода граждан сельского поселения Новый Кременкуль от 12 января 2006 года N 1 (далее также - Устав сельского поселения).

Во исполнение предоставленных полномочий Советом депутатов принято решение, которое оспаривается административным истцом.

Судом установлено, что при утверждении первоначальной редакции оспариваемого в части Порядка присутствовали шесть депутатов, все из которых проголосовали за его утверждение, что составляет большинство от установленной статьей 18 Устава сельского поселения (7 депутатов) численности депутатов.

Это решение обнародовано в Информационном бюллетене сельского поселения Новый Кременкуль от 31 июля 2015 года N (7) 123.

24 апреля 2023 года состоялось заседание Совета депутатов, на котором присутствовали 4 депутатов из числа 7 депутатов установленных уставом и фактически избранных. За принятие решения о внесении изменений в решение от 31 июля 2015 года N 16 проголосовано 4 депутата. Решение подписано председателем Совета депутатов и главой сельского поселения Новый Кременкуль.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований административного истца о признании недействующим Решения, суд первой инстанции правомерно сделал вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом депутатов и подписан главой муниципального образования сельское поселение Новый Кременкуль в пределах предоставленных законом полномочий.

Доводы апелляционной жалобы о заочном характере заседания Совета депутатов, на котором принято решение от 24 апреля 2023 года N 4, основаны на предположениях и объективно ничем не подтверждены. В протоколе заседания Совета депутатов от данной даты указано на проведение заседания в поселке Новый Кременкуль 24 апреля 2023 года. Отсутствие в протоколе наименования конкретного помещения, в котором проведено заседание, и времени его открытия, в отсутствие иных доказательств, не является достаточным основанием для вывода о том, что заседание не проводилось и процедура принятия решения была существенно нарушена.

Судом проверены и обоснованно отклонены, как противоречащие материалам дела, доводы административного истца о том, что решение от 24 апреля 2023 года N 4 не было опубликовано в установленном законом порядке.

В соответствии со статьей 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования (часть 1).

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании (часть 2).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (часть 3).

Частью 3 статьи 21 Устава сельского поселения предписано, что официальным опубликованием решений Совета депутатов считается публикация их полного текста в Информационном бюллетене сельского поселения Новый Кременкуль.

Из материалов дела усматривается, что решение от 24 апреля 2023 года N 4 опубликовано 24 апреля 2023 года в Информационном бюллетене, выпуск N (4) 232, что согласуется с требованиями статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и частью 3 статьи 21 Устава сельского поселения.

Доводы апелляционной жалобы о том, что тираж данного издания является недостаточным для ознакомления всех заинтересованных лиц с его содержанием, по мнению судебной коллегии, основанием для признания недействующим оспариваемого в части нормативного правового акта являться не может.

На территории сельского поселения Новый Кременкуль действует Положение о порядке обеспечения доступа населения к ознакомлению с официальным изданием "Информационный бюллетень сельского поселения Новый Кременкуль", утвержденное решением Совета депутатов этого поселения от 23 апреля 2018 года N 4 (далее - Положение о порядке обеспечения доступа), согласно которому такой доступ обеспечивается путем размещения экземпляра этого печатного издания в течение трех дней с даты его выпуска на стенде, размещенном в здании администрации.

Такой способ доведения содержания нормативного правового акта до сведения населения соответствует положениям статьи 6 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", и разъяснениям, данным в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что в ходе посещения 18 июня 2023 года помещения здания администрации сельского поселения Новый Кременкуль представитель административного истца не смог обнаружить стенд с размещенным на нем решением от 24 апреля 2023 года N 4, не может с достоверностью свидетельствовать об отсутствии обнародования этого нормативного правового акта, поскольку к данному времени срок его размещения на стенде, предусмотренный пунктом 3 Положения о порядке обеспечения доступа, истек, в связи с чем получение его экземпляра было возможно за плату в установленном пунктом 5 этого Положения порядке.

Проанализировав оспариваемые положения и сопоставив их с федеральным законодательством и законодательством Челябинской области в сфере рассматриваемых правоотношений, суд пришел к выводу о том, что обжалованное правовое регулирование не допускает какой-либо двусмысленности и неоднозначного толкования, согласуется с общеправовым критерием определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм и не свидетельствует о наличии какой-либо несогласованности с иными положениями Положения.

С данными выводами судебная коллегия считает возможным согласиться.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 20 сентября 2018 года N 2052-0 по жалобе муниципального образования - городского округа "Город Омск" на нарушение конституционных прав и свобод абзацем первым части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, представительный орган муниципального образования свободен в выборе конкретных средств выявления профессиональных характеристик кандидатов в ходе конкурсного отбора.

В качестве такого средства может применяться и тестирование, которое в рассматриваемом случае осуществляется по вопросам, связанным с осуществлением полномочий Главы сельского поселения по решению вопросов местного значения, что согласуется с положениями части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Проанализировав содержание пункта 19 Порядка, суд обоснованно указал, что в нем установлены все необходимые требования к проведению данной конкурсной процедуры: хронология и порядок тестирования и подведения его итогов, оформление результатов. При этом буквальное толкование абзаца второго этого пункта позволило суду правильно установить, что в нем предполагается разработка одного тестового задания для всех участников конкурса, что исключает неопределенность в толковании, на что ссылается административный истец.

Вопреки доводам апелляционной жалобы дискреционные полномочия членов конкурсной комиссии основаны на положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и являются составной частью избранной в муниципальном образовании модели замещения должности главы муниципального образования, объективно необходимы для ее реализации. Оспариваемые положения не содержат элементов неопределенности, не позволяющей субъектам соответствующих правоотношений и правоприменительным органам осознавать и единообразно применять правила поведения, установленные нормами, в которых данные понятия используются.

Доводы апелляционной жалобы в этой части фактически сводятся к собственному видению административным истцом конкурсной процедуры на замещение должности Главы сельского поселения Новый Кременкуль, в то время как суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия оспариваемого акта, а ограничены проверкой законности соответствующих актов (подпункт "а" пункта 28, абзац второй пункта 37 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами")

При таком положении судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и не подлежащим отмене, в том числе по доводам апелляционной жалобы, повторяющим позицию административного истца, изложенную в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, и получившую надлежащую оценку в судебном решении, поскольку постановлено с соблюдением требований действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и с учетом всех обстоятельств дела, имеющих правовое значение для рассмотрения настоящего спора по существу.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Челябинского областного суда от 19 июня 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Главы Сосновского муниципального района Челябинской области - без удовлетворения.

На судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Челябинский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: