Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 октября 2023 г. по делу N 66а-1567/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Войтко С.Н, Роженцевой Ю.В, при секретаре судебного заседания Злобиной К.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-65/2023 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Новосибирской области о признании недействующим в части Положения о муниципальном контроле за исполнением единой теплоснабжающей организацией обязательств по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения на территории города Новосибирска, утвержденного решением Совета депутатов города Новосибирска от 28 сентября 2022 года N 409, по апелляционной жалобе мэра города Новосибирска на решение Новосибирского областного суда от 17 июля 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, объяснения представителя Совета депутатов города Новосибирска Звягиной Ж.А, полагавшей апелляционную жалобу обоснованной, возражения на апелляционную жалобу прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

28 сентября 2022 года Советом депутатов города Новосибирска принято решение N 409, которым утверждено Положение о муниципальном контроле за исполнением единой теплоснабжающей организацией обязательств по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения на территории города Новосибирска (далее - Положение).

Приложением 2 к Положению установлены индикаторы риска нарушения обязательных требований.

Пунктом 1 Приложения 2 к Положению предусмотрен индикатор - несоблюдение единой теплоснабжающей организацией перечня мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, обеспечения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, определенных для нее в схеме теплоснабжения, а также сроков выполнения данных мероприятий.

Пунктом 2 Приложения 2 к Положению предусмотрен индикатор - отсутствие информации об исполнении единой теплоснабжающей организацией предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выданного по итогам контрольного мероприятия.

Пунктом 3 Приложения 2 к Положению предусмотрен индикатор - непредоставление (несвоевременное предоставление) единой теплоснабжающей организацией в установленный срок уведомления об исполнении предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Пунктом 4 Приложения 2 к Положению предусмотрен индикатор - наличие в средствах массовой информации, информационнотелекоммуникационной сети "Интернет", обращениях (заявлениях) граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, правоохранительных органов информации о нарушении единой теплоснабжающей организацией обязательных требований.

Первый заместитель прокурора Новосибирской области Коростылев С.Г. обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц к Совету депутатов города Новосибирска, мэру города Новосибирска о признании недействующими пункты 1, 2, 3, 4 Приложения 2 к Положению.

Требования мотивированы тем, что оспариваемые пункты Приложения 2 к Положению противоречат положениям Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ), а также иным требованиям федерального законодательства. Пункты 1, 2, 4 Приложения 2 к Положению противоречат части 9 статьи 23 Федерального закона N 248-ФЗ; пункт 3 Приложения 2 к Положению противоречит части 9 статьи 23, части 2 статьи 49 Федерального закона N 248-ФЗ, приказу Минэкономразвития России от 31 марта 2021 года N 151 "О типовых формах документов, используемых контрольным (надзорным) органом". Исходя из системного анализа статей 24, 57 Федерального закона N 248-ФЗ следует, что индикатор риска выявляется без взаимодействия с контролируемым лицом, не является нарушением обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствует о наличии нарушений, что должно подтверждаться объективными и достоверными данными. Включение уполномоченными органами в соответствующие перечни формулировок индикаторов, которые сами по себе являются нарушениями обязательных требований, необоснованно расширяет основания вмешательства контрольных органов в хозяйственную деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей, что противоречит принимаемым руководством страны мерам по снижению административного давления на бизнес и его поддержке в неблагоприятных внешнеполитических и экономических условиях.

Решением Новосибирского областного суда от 17 июля 2023 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе представитель мэра города Новосибирска Бубенчикова О.В. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование доводов жалобы указывает, что судом не была дана правовая оценка доводам административного ответчика и заинтересованного лица, приведенных в обоснование возражений. Считает, что несоблюдение единой теплоснабжающей организацией перечня мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, обеспечения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, определенных для нее в схеме теплоснабжения, а также сроков выполнения данных мероприятий не является нарушением обязательных требований, а может свидетельствовать о наличии индикатора риска. Выражает несогласие с выводом суда о том, что данный индикатор риска является предметом муниципального контроля, так как это противоречит положениям части 9 статьи 23 Федерального закона N 248-ФЗ. Указывает, что судом не дана оценка доводам административного ответчика о том, что индикатор риска, установленный в пункте 2 Приложения 2 к Положению в качестве критерия, определен как отсутствие информации об исполнении единой теплоснабжающей организацией предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выданного им по итогам контрольного мероприятия, а не по истечении срока исполнения предписания. Также полагает, что наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, в том числе из обращений граждан, информации от органов власти и средств массовой информации не является основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных пунктом 5 части 1 статьи 57 Федерального закона N 248-ФЗ.

Представителем прокуратуры Новосибирской области Аникиной В.О. на апелляционную жалобу представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на нее, заслушав представителя административного ответчика и прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об оставлении решения суда без изменения.

В соответствии с пунктом 4.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2023 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся: осуществление муниципального контроля за исполнением единой теплоснабжающей организацией обязательств по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения.

Федеральным законом N 248-ФЗ урегулирован порядок осуществления муниципального контроля, который устанавливается положением о виде муниципального контроля, который утверждается представительным органом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 4.1 статьи 9 Устава города Новосибирска к вопросам местного значения города Новосибирска относятся осуществление муниципального контроля за исполнением единой теплоснабжающей организацией обязательств по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения; утверждение положения о соответствующем виде муниципального контроля относится к полномочиям Совета депутатов города Новосибирска (Пунктом 10 части 2 статьи 35 Устава города Новосибирска).

С учетом вышеизложенных положений закона, суд первой инстанции правильно пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в соответствующей форме, а также с соблюдением процедуры, введением в действие и порядком опубликования, и по этим основаниям не оспаривается.

Принимая решения о признании недействующими пунктов 1, 2, 3, 4 Приложения 2 к Постановлению, суд первой инстанции пришел к выводы об их противоречии законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда по следующим основаниям.

Согласно положениям статьи 22 Федерального закона N 248-ФЗ государственный контроль (надзор), муниципальный контроль осуществляются на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты (часть 1).

Под риском причинения вреда (ущерба) в целях настоящего Федерального закона понимается вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям (часть 2).

Контрольным (надзорным) органом обеспечивается организация постоянного мониторинга (сбора, обработки, анализа и учета) сведений, используемых для оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба) (часть 5).

В соответствии с частью 9 статьи 23 Федерального закона N 248-ФЗ в целях оценки риска причинения вреда (ущерба) при принятии решения о проведении и выборе вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия контрольный (надзорный) орган разрабатывает индикаторы риска нарушения обязательных требований. Индикатором риска нарушения обязательных требований является соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

В силу части 1 статьи 24 Федерального закона N 248-ФЗ при отнесении объектов контроля к категориям риска, применении критериев риска и выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований контрольным (надзорным) органом могут использоваться сведения, характеризующие уровень рисков причинения вреда (ущерба), полученные с соблюдением требований законодательства Российской Федерации из любых источников, обеспечивающих их достоверность.

В части 1 статьи 57 Федерального закона N 248-ФЗ установлены основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, к которым в числе прочих отнесено согласно ее пункту 1 наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров.

Из вышеизложенных положений Федерального закона N 248-ФЗ усматривается, что сам по себе индикатор риска не является нарушениями обязательных требований, наличие индикатора риска и его выявление является основания для проведения контрольного мероприятия, по результатам которого может быть установлена предусмотренная законом ответственность.

Суд первой инстанции, проанализировав оспариваемые пункты Приложения 2 к Положению, обоснованно пришел к выводу, что установленные ими индикаторы риска по своей сути являются нарушениями обязательных требований.

Так, установленный пунктом 1 Приложения 2 к Положению индикатор риска - несоблюдение единой теплоснабжающей организацией перечня мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, обеспечения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, определенных для нее в схеме теплоснабжения, а также сроков выполнения данных мероприятий, исходя из положений части 2 статьи 23.14 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", пункта 12 (1) Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 08 августа 2012 года N808, является нарушением установленных законодательством требований и является самостоятельным основанием для проведения внепланового контрольного мероприятия.

Пункт 2 Приложения 2 к Постановлению предусматривающий индикатор риска - отсутствие информации об исполнении единой теплоснабжающей организацией предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выданного по итогам контрольного мероприятия, по своей сути является самостоятельным основанием для организации контрольного (надзорного) мероприятия в силу пункта 5 части 1 статьи 57 Федерального закона N 248-ФЗ.

Пункт 3 Приложения 2 к Положению, которым индикатором риска выступает непредоставление (несвоевременное предоставление) единой теплоснабжающей организацией в установленный срок уведомления об исполнении предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, является самостоятельным основанием для провдеия внепланового контрольного (надзорного) мероприятия, поскольку обязанность контролирующего лица направлять уведомления об исполнении предостережений за выполнением предостережения федеральным законодательством не установлены.

Предусмотренный пунктом 4 Приложения 2 к Положению индикатор риска - наличие в средствах массовой информации, информационнотелекоммуникационной сети "Интернет", обращениях (заявлениях) граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, правоохранительных органов информации о нарушении единой теплоснабжающей организацией обязательных требований, противоречит части 9 статьи 23 Федерального закона N 248-ФЗ, поскольку наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, в том числе из обращений граждан, информации от органов власти и средств массовой информации, является самостоятельным основанием для организации контрольного (надзорного) мероприятия.

Кроме того, оспариваемыми положениями нормативного правового акта нарушен принцип правовой определённости, поскольку установленные индикаторы риска по своей сути являются нарушениями обязательных требований.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новосибирского областного суда от 17 июля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу мэра города Новосибирска - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Новосибирский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий О.Е. Красикова

Судьи С.Н. Войтко

Ю.В. Роженцева

Мотивированное апелляционное определение составлено 13 октября 2023 года.