Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 17 октября 2023 г. по делу N 8а-18508/2023[88а-20265/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 21 июля 2023 года кассационную жалобу Алушкина Александра Михайловича на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 26 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2023 года по административному делу N 3га-5/2023 по административному исковому заявлению Алушкина Александра Михайловича, действующего в интересах несовершеннолетнего Алушкина Степана Александровича, к Правительству Республики Башкортостан о признании несоответствующими закону и недействующими отдельных положений Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2020 года N 805 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов".

Заслушав доклад судьи Бритвиной Н.С, изложившей обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационной жалобы, выслушав в её поддержку посредством видеоконференц-связи объяснения Алушкина А.М, возражения относительно доводов кассационной жалобы представителя Правительства Республики Башкортостан Инсаповой З.В, представителя Министерства здравоохранения Республики Башкортостан Юлчурина С.А, заключение прокурора Трофимова А.А, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2020 года N 805 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов (далее - территориальная программа государственных гарантий).

Документ опубликован в изданиях Официальный Интернет-портал правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru, 12 января 2021 года, "Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Главы и Правительства Республики Башкортостан", 2 марта 2021 года, N 7(697), ст. 309.

Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 9 июня 2021 года N 247 внесены изменения в Программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденную Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2020 года N 805.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях - Официальный Интернет-портал правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru, 10 июня 2021 года, "Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Главы и Правительства Республики Башкортостан", 22 июля 2021 года, N 21(711), ст. 1137 (опубликован без приложения).

Постановлениями Правительства Республики Башкортостан от 5 августа 2021 года N 378, от 20 октября 2021 года N 531, от 10 декабря 2021 года N 658, от 15 апреля 2022 года N 176 вносились изменения в территориальную программу.

Алушкин А.М, действующий в интересах несовершеннолетнего сына Алушкина С.А, 2008 года рождения (далее - административный истец), обратился в суд с административным исковым заявлением (с учётом уточнений) к Правительству Республики Башкортостан (далее - административный ответчик) о признании несоответствующими закону и недействующими отдельных положений территориальной программы государственных гарантий.

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что в территориальной программе государственных гарантий со дня вступления в законную силу изменений, утвержденных постановлением Правительства Республики Башкортостан от 9 июня 2021 года N 247, в Перечне медицинских изделий отсутствуют этиловый спирт, инсулиновые шприцы, шприцы типа "Новопен", "Пливапен" 1 и 2, иглы к ним, средства диагностики (тест-полоски, глюкометр, система непрерывного мониторинга глюкозы, отпускаемых при диабете бесплатно).

Со дня вступления в законную силу приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 22 января 2021 года N 22Н "Об утверждении стандарта медицинской помощи детям при сахарном диабете 1 типа" в соответствии с Перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года N 890, в территориальную программу государственных гарантий должно быть включено медицинское изделие - система непрерывного мониторинга глюкозы.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, Алушкин А.М. с учётом уточнений просил суд: признать недействующими отдельные положения Приложения N 7 к Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2020 года N 805, в части отсутствия средств диагностики для исследования уровня глюкозы в крови методом непрерывного мониторирования (система непрерывного мониторинга глюкозы) при диабете со дня вступления в законную силу приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 22 января 2021 года N 22Н "Об утверждении стандарта медицинской помощи детям при сахарном диабете 1 типа";

отсутствия в территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи перечня медицинских изделий этиловый спирт (100 г в месяц), инсулиновые шприцы, шприцы типа "Новопен", "Пливапен" 1 и 2, иглы к ним, средства диагностики (тест-полоски, глюкометр, система непрерывного мониторинга глюкозы), отпускаемые при диабете бесплатно в соответствии с Перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года N 890, со дня вступления в законную силу изменений, утвержденных Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 9 июня 2021 года N 247, по причине несоответствия требованиям части 6 статьи 4, части 4 статьи 10, пункта 5 части 1, статьи 29, пункта 1 частей 3, 4 статьи 37, пункта 1 части 2 статьи 79, пункту 2 части 3 статьи 80, пункту 1 части 4 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах здоровья граждан в Российской Федерации", разделу III, VIII Постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2020 года N 2299 "О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов", пункту 7 Порядка организации предоставления мер социальной поддержки за счет средств бюджета Республики Башкортостан отдельным группам и категориям граждан в части обеспечения лекарственными препаратами и изделиями медицинского назначения по рецептам врачей при оказании амбулаторно-поликлинической помощи, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 19 апреля 2017 года N 169 "О предоставлении мер социальной поддержки отдельным группам и категориям граждан в части обеспечения лекарственными препаратами и изделиями медицинского назначения при оказании амбулаторно-поликлинической помощи".

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 26 января 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2023 года, административное исковое заявление Алушкина А.М. оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе административный истец ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных при неправильном применении норм материального и процессуального права, указав также на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела.

В обоснование доводов кассационной жалобы её автор указывает на несоответствие выводов судом о том, что стандарты медицинской помощи не рассматриваются в качестве документов, на основании которых оказывается медицинская помощь, а территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи может и не охватывать все случаи бесплатного предоставления гражданам лекарств и медицинских изделий, положениям части 4 статьи 10, части 1 статьи 37, частям 2, 2.1 статьи 79, части 7 статьи 80, частям 1, 4 статьи 81 Федерального закона 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах здоровья граждан в Российской Федерации". Указание на необходимость учёта стандартов медицинской помощи и клинических рекомендаций при формировании территориальной программы содержится в разделе VIII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2020 года N 2299.

Автор кассационной жалобы также обращает внимание на то, что отсутствие в территориальной программе государственных гарантий перечня лекарственных препаратов и медицинских изделий, отпускаемых гражданам с диабетом бесплатно, не позволяет врачу в соответствии с Порядком организации предоставления мер социальной поддержки за счёт средств бюджета Республики Башкортостан отдельным группам и категориям граждан в части обеспечения лекарственными препаратами и изделиями медицинского назначения по рецептам врачей при оказании амбулаторно-поликлинической помощи, утвержденным Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 19 апреля 2017 года N 169, оформить рецепты, следовательно, происходит нарушение прав таких граждан на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами и медицинскими изделиями в гарантированном государством объеме, и влечёт создание правовой неопределенности.

По мнению автора кассационной жалобы, глюкометр и система непрерывного мониторинга глюкозы являются средствами диагностики, следовательно, должны выдаваться гражданам, имеющим диагноз диабет, бесплатно в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения".

В судебном заседании Алушкин А.М. доводы, изложенные в кассационной жалобе, поддержал в полном объеме, представитель Правительства Республики Башкортостан Инсапова З.В, представитель Министерства здравоохранения Республики Башкортостан Юлчурин С.А. в удовлетворении кассационной жалобы просили отказать, по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Иные лица, участвующие в деле, извещённые о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение кассационной жалобы в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера судами при рассмотрении настоящего административного дела и принятии обжалуемых судебных актов не допущено.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением установленного законом порядка его принятия и опубликования, соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и отсутствия нарушения прав административного истца.

Суд апелляционной инстанции с данными выводы суда первой инстанции согласился.

В части выводов судов о принятии оспариваемого нормативного правового акта компетентным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением установленной законом процедуры законность судебных актов в кассационной жалобе под сомнение не ставится, и, исходя из положений части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, к предмету проверки суда кассационной инстанции отнесены быть не могут.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов о соответствии оспариваемого нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и постановлены при правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья определяет Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 этого федерального закона, далее - Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

В соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Частью 1 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан" предусмотрено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2020 года N 2299 утверждена "Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (далее - Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов), в силу которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с данной программой должны разработать и утвердить территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, включая территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

Во исполнение указанных выше предписаний Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2020 года N 805 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов (далее - территориальная программа).

Требования к территориальной программе государственных гарантий предусмотрены Федеральным законом "Об основах охраны здоровья граждан", Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2020 года N 2299 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (далее - Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов).

В частности, пунктом 5 части 2 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан" и Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов предусмотрено, что территориальная программа государственных гарантий должна включать перечень лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты и медицинские изделия отпускаются по рецептам врачей бесплатно, а также в соответствии с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой, сформированный в объеме не менее объема, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации на соответствующий год перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением об оспаривании положений территориальной программы государственных гарантий, административный истец указывал на отсутствие в Приложении N 7 территориальной программы Перечня медицинских изделий либо упоминание в любом разделе программы медицинских изделий (этиловый спирт, инсулиновые шприцы, шприцы типа "Новопен", "Пливапен" 1 и 2, иглы к ним, средства диагностики (тест-полоски, глюкометр, система непрерывного мониторинга глюкозы), а с момента начала действия приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 22 января 2021 года N 22Н "Об утверждении стандарта медицинской помощи детям при сахарном диабете 1 типа" в территориальную программу государственных гарантий должно быть включено средство диагностики для исследования глюкозы в крови методом непрерывного мониторирования (система непрерывного мониторинга глюкозы) при сахарном диабете 1 типа, что, по его мнению, не соответствует нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу - части 6 статьи 4, части 4 статьи 10, пункта 5 части 1 статьи 29, пункта 1 частей 3, 4 статьи 37, пункту 1 части 2 статьи 79, пункту 2 части 3 статьи 80, пункту 1 части 1 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан", разделам III, VIII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, пункту 7 Порядка организации предоставления мер социальной поддержки за счет средств бюджета Республики Башкортостан, утвержденного Постановлением Правительства республики Башкортостан от 19 апреля 2017 года N 169.

Как верно отмечено судебными инстанциями, отсутствие в Приложении N 7 территориальной программы государственных гарантий и в иных разделах Перечня изделий медицинского назначения не свидетельствует о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку представление предусмотренных законодательством мер социальной поддержки, гарантируется иными нормативными актами, в частности Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения", которым утвержден Перечень групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно (приложение N 1), а также Перечнем медицинских изделий, отпускаемых по рецептам на медицинские услуги при предоставлении набора социальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2018 года N 3053-р (далее - Перечень медицинских изделий).

При этом, судами сделан обоснованный вывод о том, что медицинские изделия, определенные в Перечне медицинских изделий, предоставляются в рамках социальной услуги, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон "О государственной социальной помощи"), и данный перечень, исходя из положений части 2 статьи 6.2 Федерального закона "О государственной социальной помощи", утверждается Правительством Российской Федерации.

Также судами установлено, что система непрерывного мониторинга глюкозы и расходных материалов к ней не включены в Перечень медицинских изделий, при том, что постановлением Правительства Республики Башкортостан от 6 сентября 2022 года N 513 "Об установлении дополнительных мер социальной поддержки по обеспечению медицинскими изделиями детей, страдающими сахарным диабетом 1 типа", в перечень медицинских изделий для проведения диагностических исследований детям, страдающим сахарным диабетом 1 типа, данная система и сопутствующие изделия включены.

Таким образом, верно определив юридически значимые обстоятельства, полно и объективно исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суды обеих инстанций пришли к обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований.

Вопреки доводам кассационной жалобы, часть 2 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан" и Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, содержащие требования к территориальной программе государственных гарантий, в отличии от обязательного включения в такую программу перечня лекарственных препаратов, отпускаемых населению бесплатно, не предусматривают обязательные требования к территориальной программе государственных гарантий в части включения в неё перечня медицинских изделий, отпускаемых по рецептам на медицинские услуги при предоставлении набора социальных услуг.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают правильного применения судами обеих инстанций норм материального и процессуального права, а направлены на переоценку исследованных судом обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 26 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Алушкина Александра Михайловича - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 19 октября 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: