Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2023 г. по делу N 66а-1618/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Бутырина А.В, Войтко С.Н, при секретаре Хмаровой В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-69/2023 по административному исковому заявлению прокурора Амурской области, в интересах неопределенного круга лиц, к Селемджинскому районному Совету народных депутатов об оспаривании в части нормативного правового акта с апелляционной жалобой Селемджинского районного Совета народных депутатов на решение Амурского областного суда от 26 июня 2023 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Амурской области обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения требований, просил признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу отдельные нормы Положения "О Контрольно-счетной палате Селемджинского района", утвержденного решением Селемджинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 21 декабря 2022 года N 3/41 (далее - Положение), в следующей части: часть 5 статьи 4 - в части слов "по предложению" и в той мере, в которой предусмотрено, что штатная численность Контрольно-счетной палаты устанавливается и утверждается по представлению председателя Контрольно-счетной палаты; часть 6 статьи 4; часть 7 статьи 4 в части слов "полномочия представителя нанимателя, (работодателя) в сфере трудовых отношений, включая отношения, связанные с оплатой труда, осуществляет председатель районного Совета. С председателем Контрольно-счетной палаты заключается контракт".

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемое в части Положение противоречит действующему законодательству. В соответствии с Федеральным законом от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ), контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа. Штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования определяется правовым актом представительного органа муниципального образования по представлению председателя контрольно-счетного органа муниципальной образования, с учетом необходимости выполнения возложенных законодательством полномочий, обеспечения организационной и функциональной независимости контрольно-счетного органа. Частью 1 статьи 4 оспариваемого Положения предусмотрено, что Контрольно-счетная палата состоит из председателя Контрольно-счетной палаты и аппарата Контрольно-счетной палаты. В соответствии с частью 5 статьи 4 Положения, структура и штатная численность Контрольно-счетной палаты устанавливается и утверждается решением районного Совета по предложению председателя Контрольно-счетной палаты, с учетом необходимости выполнения возложенных законодательством полномочий, обеспечения организационной и функциональной независимости контрольно-счетной палаты. В силу части 6 статьи 4 Положения, штатное расписание Контрольно-счетной палаты утверждается председателем Контрольно-счетной палаты, исходя из возложенных на контрольно-счетный орган полномочий.

Части 5, 6 статьи 4 Положения противоречат части 8 статьи 5 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ, поскольку изменение штатной численности Контрольно-счетной палаты предусмотрено только по представлению председателя контрольно-счетного органа. Также части 5, 6 статьи 4 Положения создают между собой коллизию норм, поскольку содержат взаимоисключающие положения об утверждении штатного расписания председателем Контрольно-счетной палаты и Селемджинским районным Советом народных депутатов. Кроме того, частью 7 статьи 4 Положения предусмотрено, что полномочия представителя нанимателя (работодателя) в сфере трудовых отношений включая отношения, связанные с оплатой труда, осуществляет председатель районного Совета. С председателем Контрольно-счетной палаты заключается контракт. Однако Федеральным законом от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ установлено, что должности председателя, заместителей председателя и аудиторов контрольно-счетного органа относятся соответственно к государственным должностям субъекта Российской Федерации, муниципальным должностям. Согласно части 2 статьи 4 Положения, председатель Контрольно-счетной палаты Селемджинского района является лицом, замещающим муниципальную должность района. Федеральным законом от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ) не определяется статус лиц, замещающих муниципальные должности, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими. Председатель Контрольно-счетной палаты Селемджинского района замещающий муниципальную должность района, осуществляет свою деятельность в силу наделения его особым публичным статусом не на условиях трудового договора.

Аналогичный публичный статус не на условиях трудового договора, в соответствии со статьей 21 Устава муниципального образования "Селемджинский район", имеют лица, замещающие муниципальные должности района: глава района и председатель районного Совета. В соответствии с положениями Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ, контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования. Председатель районного Совета не может выступать в роли нанимателя (работодателя), поскольку законодательством не предусмотрено заключение председателем Контрольно-счетной палаты контракта. Часть 7 статьи 4 Положения не соответствует вышеназванным нормам Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ и Федерального закона от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ.

Решением Амурского областного суда от 26 июня 2023 года административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе председатель Селемджинского районного Совета народных депутатов просит судебный акт отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. В обоснование указывает, что суд первой инстанции пришел к неправильному выводу о том, что часть 6 статьи 4 Положения противоречит части 8 статьи 5 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ. Кроме того, считает не основанными на законе выводы суда, что законодательством не предусмотрено заключение контракта с председателем Контрольно-счетной палаты, как с лицом, осуществляющим свою деятельность в сфере публично-правовых отношений и о том, что с лицами, замещающими муниципальные должности, не заключаются контракты и трудовые договоры.

Прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 38 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования (пункт 1). Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (пункт 2).

Как установлено судом и следует из материалов дела, решением Селемджинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 21 декабря 2022 года N 3/41 утверждено Положение "О Контрольно-счетной палате Селемджинского района".

Текст документа опубликован в официальном периодическом издании "Селемджинский вестник" 22 декабря 2022 года N 39 (234).

В соответствии с пунктом 1 части 1 Устава Селемджинского района, принятого Селемджинским районным Советом народных депутатов Амурской области от 11 декабря 2013 года N 28-р (в редакции от 19 октября 2022 года N 15-р), представительным органом района является Селемджинский районный Совет народных депутатов.

Пунктом 39 части 2 статьи 25 Устава Селемджинского района определено, что к полномочиям районного Совета относится, в том числе формирование контрольно-счетного органа района, утверждение положения о нем.

Согласно статье 33 Устава Селемджинского района, к полномочиям главы района относится подписание и обнародование в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативных правовых актов принятых районным Советом.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативного правового акта и его обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено.

В соответствии с частью 2 статьи 5 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа.

Штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования определяется правовым актом представительного органа муниципального образования по представлению председателя контрольно-счетного органа муниципального образования с учетом необходимости выполнения возложенных законодательством полномочий, обеспечения организационной и функциональной независимости контрольно-счетного органа (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ).

Частью 1 статьи 4 Положения "О Контрольно-счетной палате Селемджинского района" предусмотрено, что Контрольно-счетная палата состоит из председателя Контрольно-счетной палаты и аппарата Контрольно-счетной палаты.

В соответствии с частью 5 статьи 4 Положения структура и штатная численность Контрольно-счетной палаты устанавливается и утверждается решением районного Совета по предложению председателя Контрольно-счетной палаты, с учетом необходимости выполнения возложенных законодательством полномочий, обеспечения организационной и функциональной независимости контрольно-счетной палаты.

Согласно части 6 статьи 4 Положения штатное расписание Контрольно-счетной палаты утверждается председателем Контрольно-счетной палаты, исходя из возложенных на контрольно-счетный орган полномочий.

В силу части 2 статьи 37 Устава Селемджинского района, штатная численность контрольно-счетного органа Селемджинского района определяется правовым актом представительного органа по представлению председателя контрольно-счетной палаты с учетом необходимости выполнения возложенных законодательством полномочий, обеспечения организационной и функциональной независимости контрольно-счетного органа.

Таким образом, как верно отмечено в обжалуемом судебном акте, часть 5 статьи 4 Положения "О Контрольно-счетной палате Селемджинского района" в части слов "по предложению" не соответствует части 8 статьи 5 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ, которой предусмотрено определение штатной численности контрольно-счетного органа муниципального образования правовым актом представительного органа муниципального образования "по представлению" председателя.

Наряду с этим, часть 5 статьи 4 оспариваемого Положения предусматривает, что штатная численность Контрольно-счетной палаты устанавливается и утверждается решением районного Совета по предложению председателя Контрольно-счетной палаты, и в тоже время часть 6 этой же статьи содержит указание, что штатное расписание Контрольно-счетной палаты утверждается председателем Контрольно-счетной палаты, что в свою очередь создает коллизию правовых норм и свидетельствует о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта нормам закона, имеющего большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ должности председателя, заместителей председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, муниципального образования относятся соответственно к государственным должностям субъекта Российской Федерации, муниципальным должностям.

В силу части 6 статьи 6 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются на должность представительным органом муниципального образования.

Частью 1 статьи 21 Устава Селемджинского района установлено, что к лицам, замещающим муниципальные должности района относятся: глава района - выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и исполняющий полномочия главы районной администрации; председатель районного Совета, замещающий муниципальную должность на постоянной (оплачиваемой основе); председатель контрольно-счетной палаты.

Таким образом, данные лица осуществляют свою деятельность в сфере публично-правовых, а не трудовых правоотношений.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). При этом указанный федеральный закон не определяет правовой статус лиц, замещающих муниципальные должности, поскольку они не являются муниципальными служащими.

Вместе с тем, частью 7 статьи 4 Положения "О Контрольно-счетной палате Селемджинского района" предусмотрено, что полномочия представителя нанимателя (работодателя) в сфере трудовых отношений включая отношения, связанные с оплатой труда (за исключением работников аппарата Контрольно-счетной палаты), осуществляет председатель районного Совета. С председателем Контрольно-счетной палаты заключается контракт.

Как верно указано в обжалуемом судебном акте, наделение председателя районного Совета полномочиями представителя нанимателя в сфере трудовых отношений, заключение контракта с председателем Контрольно-счетной палаты, противоречит положениям Федеральных законов от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ и от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ.

С учетом вышеизложенного судом первой инстанции, вопреки утверждению апеллянта, верно принято решение о признании оспариваемых положений нормативного правового акта не действующими, поскольку они противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы Амурского областного суда, они аналогичны позиции стороны административного ответчика в суде первой инстанции, которой суд дал необходимую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 26 июня 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Селемджинского районного Совета народных депутатов - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Амурский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 09 ноября 2023 года