Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 16 октября 2023 г. по делу N 8а-18694/2023[88а-20099/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Кулешовой Е.А, судей: Зеленского А.М, Морозковой Е.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета Ленинградской области по обращению с отходами на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2023 года по административному делу N 3а-163/2022 по административному исковому заявлению Черепанова Ю. А, Абдуллина И. И, Бабыкиной С. М, Кулько Т. А. и садоводческого некоммерческого товарищества "Флора" о признании недействующим в части приказа Комитета Ленинградской области по обращению с отходами от 17 декабря 2021 года N 19 "Об утверждении территориальной схемы по обращению с отходами Ленинградской области".

По первой инстанции решение вынесено Ленинградским областным судом 28 сентября 2022 года.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя Комитета Ленинградской области по обращению с отходами - Прусакова Д.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, пояснения представителя всех административных истцов и СНТ "Флора" - Гулевского Ю.А, возражавшего против доводов, изложенных в кассационной жалобе, заключение прокурора Парфеновой Е.Г. об оставлении без изменения состоявшихся по делу судебных актов, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

17 декабря 2021 года Комитетом Ленинградской области по обращению с отходами издан вышеназванный приказ N 19 (далее - приказ N 19 от 17 декабря 2021 года), которым утверждена территориальная схема по обращению с отходами Ленинградской области (далее также - Территориальная схема). В строке 6 таблицы 5 раздела 8 Территориальной схемы в качестве планируемого к строительству в 2022-2024 годах объекта обращения с отходами указан комплекс по обработке, обезвреживанию, размещению, утилизации отходов, с проектной мощностью планируемой обработки отходов до 600 тыс.тонн в год и размещением 600 тыс.тонн отходов в год, с местонахождением в Ленинградской области, Ломоносовский район, Ломоносовское лесничество, Гостилицкое участковое лесничество, квартал N 68, части выделов 9, 10, 11, 14, 15, 18, 20, 21, 24, выделы 16, 19, 32, 33, 35, N 69, части выделов 1, 2, 2Л, 3, 9, 12, 13, 15, 16, 21, 22, 25, выдел 24, N 73, части выделов 6, 7, 8, 10, 16, 17, 36, 40, выделы 9, 37, N 74, части выделов 9, 9.1, 10, 33, 34, 35, выделы 1, 2, 8, 8.1, 9.2.

Черепанов Ю.А, Абдуллин И.И, Бабыкина С.М, Кулько Т.А. и садоводческое некоммерческое товарищество "Флора" (далее - СНТ "Флора") обратились в суд с административным иском о признании приказа N 19 от 17 декабря 2021 года недействующим в части предусмотренного таблицей 5 раздела 8 Территориальной схемы планируемого строительства комплекса по обработке, обезвреживанию, размещению, утилизации отходов по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, Ломоносовское лесничество, Гостилицкое участковое лесничество, квартал N 68, части выделов 9, 10, 11, 14, 15, 18, 20, 21, 24, выделы 16, 19, 32, 33, 35, N 69, части выделов 1, 2, 2.1, 3, 9, 12, 13, 15, 16, 21, 22, 25, выдел 24, N 73, части выделов 6, 7, 8, 10, 16, 17, 36, 40, выделы 9, 37, N 74, части выделов 9, 9.1, 10, 33, 34, 35, выделы 1, 2, 8, 8.1, 9.2 (далее также - Комплекс).

В обоснование требований административные истцы ссылались на то, что Черепанов Ю.А, Абдуллин И.И, Бабыкина С.М. и Кулько Т.А. являются собственниками земельных участков и жилых домов, расположенных в деревне Петровское Оржицкого сельского поселения Ломоносовского района Ленинградской области, а СНТ "Флора" осуществляет садоводческую хозяйственную деятельность и объединяет владельцев земельных участков, расположенных в Оржицком сельском поселении.

Данные земельные участки находятся на расстоянии менее 500-1000 м от места предполагаемого размещения Комплекса на территории, которая относится к землям лесного фонда и входит в проектируемую особо охраняемую природную территорию верховья рек парков Петергофской дороги в виде государственного природного заказника. Строительство на этой территории спорного объекта нарушает права административных истцов и членов СНТ "Флора" на благоприятную окружающую среду и противоречит положениям пункта 1 статьи 11, пункта 2 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьи 8 Федерального закона от 30 марта 1999 N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", нормам земельного, водного и лесного законодательства, а также требованиям Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", предъявляемым к разработке и реализации региональных программ в области обращения с отходами.

Решением Ленинградского областного суда от 28 сентября 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2023 года решение Ленинградского областного суда от 28 сентября 2022 года отменено, по делу принято новое решение, которым суд постановилпризнать не действующей со дня вынесения настоящего апелляционного определения строку 6 таблицы 5 раздела 8 Территориальной схемы по обращению с отходами Ленинградской области, утвержденной приказом Комитета Ленинградской области по обращению с отходами от 17 декабря 2021 года N 19 "Об утверждении территориальной схемы по обращению с отходами Ленинградской области".

На вступившее в законную силу судебное постановление административный ответчик подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавший на момент принятия оспариваемого акта, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относил решение вопросов утверждения территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (подпункт 7.1 пункта 2 статьи 26.3).

Аналогичные положения включены в статью 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".

Полномочия субъектов Российской Федерации по разработке и утверждению территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, также закреплены в абзаце девятнадцатом статьи 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", определяющего правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Правила разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и содержанию таких схем, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130.

С учетом вышеназванных норм и правил, а также пункта 2.1.21 Положения о Комитете Ленинградской области по обращению с отходами, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области от 8 июля 2020 года N 490, суд первой инстанции на основе надлежащей оценки исследованных доказательств пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования нормативного правового акта, что не оспаривается административными истцами.

Поскольку Абдуллин И.И. проживает на территории Ломоносовского района Ленинградской области, Черепанов Ю.А. Бабыкина С.М, Кулько Т.А. являются собственниками земельных участков, а СНТ "Флора" осуществляет свою деятельность в названном районе, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что названные лица вправе оспаривать в части Территориальную схему в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку в этой части она непосредственно затрагивает права, обязанности и законные интересы административных истцов.

Проверяя приказ N 19 от 17 декабря 2021 года на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции не усмотрел оснований для признания его недействующим в оспариваемой части.

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции отменила указанное решение по следующим основаниям.

Статьей 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" установлены требования к территориальным схемам в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

В соответствии с пунктом 2 названной статьи территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования.

Часть 1 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документам территориального планирования субъекта Российской Федерации относит схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, которые согласно части 3 данной статьи должны содержать положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к областям полномочий субъектов Российской Федерации.

В силу частей 4 и 5 той же статьи в положениях о территориальном планировании указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов регионального значения, их основные характеристики и местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; такие объекты отображаются на картах планируемого размещения объектов регионального значения.

Исходя из положений пунктов 2-4 части 8 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации прилагаемые к схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации материалы по обоснованию этих схем в текстовой форме должны содержать обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения и оценку их возможного влияния на комплексное развитие соответствующей территории; сведения об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении твердых коммунальных отходов, содержащиеся в территориальных схемах в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Согласно пункту 2 части 9 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации на картах, включаемых в состав материалов по обоснованию схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, отображаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов регионального значения, в том числе:

- планируемые для размещения объекты федерального значения, объекты регионального значения, объекты местного значения в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований (подпункт "а");

- объекты, используемые для утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов и включенные в территориальную схему в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (подпункт "е.1").

Пункт 19 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к объектам регионального значения относит объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально- экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

Согласно этому же пункту виды объектов регионального значения в указанных в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, определяются законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Областным законом Ленинградской области от 14 декабря 2011 года N 108-оз "Об отдельных вопросах осуществления градостроительной деятельности на территории Ленинградской области" (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого акта) к объектам капитального строительства регионального значения, подлежащим отображению в схемах территориального планирования Ленинградской области, относятся объекты, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Ленинградской области, органов государственной власти Ленинградской области Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом Ленинградской области, областными законами, решениями Правительства Ленинградской области.

В действующей редакции названного Областного закона конкретизировано, что к объектам регионального значения, подлежащим отображению в схеме территориального планирования Ленинградской области в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, относятся объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию твердых коммунальных отходов; объекты размещения твердых коммунальных отходов; объекты хранения, переработки, утилизации и уничтожения биологических отходов (часть 8 статьи 3).

Согласно пункту 8 статьи 7 Областного закона Ленинградской области от 14 декабря 2011 года N 108-оз к документам территориального планирования Ленинградской области относится схема территориального планирования Ленинградской области в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Из приведенных положений федерального и регионального законодательства следует, что планируемые к размещению объекты регионального значения в области обращения с отходами должны быть отображены на схеме территориального планирования Ленинградской области в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Частью 1 статьи 15 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что схема территориального планирования субъекта Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 Постановления Правительства Ленинградской области от 14 декабря 2021 года N 806 "Об утверждении схемы территориального планирования Ленинградской области в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами" утверждена соответствующая схема согласно приложению, в состав которой входит положение о территориальном планировании и карта.

Указанное положение о территориальном планировании, как в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта, так и в действующей в настоящее время редакции постановления Правительства Ленинградской области от 26 августа 2022 года N 609, не содержит никаких сведений о планируемых к размещению в Ломоносовском районе Ленинградской области, включая спорную территорию Гостилицкого участкового лесничества, объектах регионального значения в области обращения с отходами.

Не отображены соответствующие объекты и в прилагаемом картографическом материале.

Не было включено сведений о таких объектах в Ломоносовском районе Ленинградской области и в Схему территориального планирования Ленинградской области, утвержденную постановлением Правительства Ленинградской области от 29 декабря 2012 года N 460, которая согласно пункту 2 вышеназванного Постановления Правительства Ленинградской области от 14 декабря 2021 года N 806 признана не подлежащей применению в части размещения обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Отсутствуют сведения относительно предусмотренного в строке 6 таблицы 5 раздела 8 Территориальной схемы и в иных действующих на территории Ленинградской области схемах территориального планирования.

Таким образом, приказ N 19 от 17 декабря 2021 года в нарушение пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и приведенных выше норм градостроительного законодательства не соответствует документам территориального планирования Ленинградской области, которыми не предусмотрено размещение комплекса по обработке, обезвреживанию, размещению, утилизации отходов на спорной территории Ломоносовского района Ленинградской области.

Вывод суда о том, что указанное несоответствие не препятствовало административному ответчику включить Комплекс в территориальную схему по обращению с отходами Ленинградской области, не соотносится с вышеприведенными положениями нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, а также постановлен без учета положений статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и реализуемыми за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, или в установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации порядке решениями главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации, или инвестиционными программами субъектов естественных монополий.

В соответствии с частью 7 названной статьи в случае, если программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса принимаются после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, в указанные документы территориального планирования в пятимесячный срок с даты утверждения таких программ и принятия таких решений вносятся соответствующие изменения.

Частью 6 этой же статьи для случая, когда соответствующие программы и решения приняты до утверждения документов территориального планирования или внесения в документы территориального планирования изменений в части размещения указанных объектов, установлено, что такие программы и решения подлежат приведению в соответствие с документами территориального планирования в двухмесячный срок соответственно с даты их утверждения, даты внесения в них изменений.

На наличие программ (решений органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов), реализуемых за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, предусматривающих создание спорного Комплекса, административный ответчик в ходе судебного разбирательства не ссылался, согласно его ответу от 13 февраля 2023 года на запрос суда апелляционной инстанции такие программы отсутствуют.

При таких обстоятельствах следует признать, что условия, при которых данный объект регионального значения мог быть отражен в Территориальной схеме без наличия сведений о нем в документах территориального планирования Ленинградской области на момент принятия оспариваемого акта отсутствовали. Не имеется таких оснований и в настоящее время.

С учетом этого и отсутствия какого-либо обоснования варианта размещения спорного объекта суд апелляционной инстанции правильно указал, что включение оспариваемых положений в приказ N 19 от 17 декабря 2021 года носит произвольный характер и свидетельствует о существенном нарушении федеральных и региональных норм в области градостроительства и обращения с отходами.

Приведенные в обжалуемом решении ссылки на то, что приказ N 19 от 17 декабря 2021 года отражает лишь информацию о планируемом строительстве Комплекса при том, что точное место его строительства не определено и что вопрос о таком строительстве может быть разрешен только на основании результатов инженерных изысканий и заключений государственной экологической экспертизы, государственной экспертизы проектной документации, не опровергают изложенные выше выводы о том, что территориальная схема по обращению с отходами Ленинградской области в части указания в ней планируемых к размещению объектов, относящихся к области обращения с отходами, должна соответствовать документам территориального планирования Ленинградской области, в которые могут быть внесены изменения при наличии условий, предусмотренных частью 7 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые в данном случае не соблюдены.

При таких обстоятельствах оспариваемые положения, включенные в строку 6 таблицы 5 раздела 8 Территориальной схемы, утвержденной приказом N 19 от 17 декабря 2021 года, были признаны судом апелляционной инстанции не действующими с даты вступления судебного акта в законную силу.

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым не была дана оценка судом апелляционной инстанции.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судом апелляционной инстанции доказательств и оспариванию обоснованности выводов суда об установленных им по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалоб должен исходить из признанных установленными судами первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2023 года по административному исковому заявлению Черепанова Ю. А, Абдуллина И. И, Бабыкиной С. М, Кулько Т. А. и садоводческого некоммерческого товарищества "Флора" о признании недействующим в части приказа Комитета Ленинградской области по обращению с отходами от 17 декабря 2021 года N 19 "Об утверждении территориальной схемы по обращению с отходами Ленинградской области" оставить без изменения, кассационную жалобу Комитета Ленинградской области по обращению с отходами - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационной определение изготовлено 30 октября 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: