Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 октября 2023 г. по делу N 8а-19417/2023[88а-20017/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Рябинина К.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации муниципального образования городского округа "Сыктывкар" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 29 мая 2023 года по административному делу N 2а-10014/2022 по административному исковому заявлению прокурора г. Сыктывкара о признании недействующим подпункта 13 пункта 2.6 административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление в аренду земельных участков, находящихся в собственности МО ГО "Сыктывкар", и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена без проведения торгов", утвержденного постановлением администрации МО ГО "Сыктывкар" от 8 июля 2015 года N7/2264.

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, возражения против кассационной жалобы прокурора отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Малышева Я.В, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением администрации МО ГО "Сыктывкар" от 8 июля 2015 года N7/2264 (далее - Постановление N 7/2264) утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги "Предоставление в аренду земельных участков, находящихся в собственности МО ГО "Сыктывкар", и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена без проведения торгов" (далее также - Регламент).

Постановление N7/2264 опубликовано в газете "Панорама столицы" N27/1 (спецвыпуск) от 13 июля 2015 года.

Постановлениями от 9 февраля 2016 года N2/250, 8 июня 2016 года N 6/1614, 28 марта 2017 года N3/1197, 4 сентября 2017 года N 9/2995, 16 января 2018 года N 1/114, 30 января 2018 года N 1/275, 25 мая 2018 года N 5/1356, 2 октября 2018 года N 10/2587, 19 ноября 2018 года N 11/3045, 13 мая 2019 года N5/1300, 25 декабря 2019 года N 12/3850, 27 января 2020 года N1/172, 7 октября 2020 года N 10/2385, 24 ноября 2020 года N 11/2850, 13 сентября 2022 года N 9/2890, 14 марта 2023 года N 3/849 в Постановление N 7/2264 внесены изменения.

Прокурор г. Сыктывкара, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Сыктывкарский городской суд Республики Коми с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Регламента в части подпункта 13 пункта 2.6, предусматривающего необходимость предоставления для получения муниципальной услуги согласованного расчета долей в праве собственности на общее имущество (доли заверяются подписями) (1 экз, оригинал, возврату не подлежит) (представляется заявителем, указанным в подпункте 6 пункта 1.2 настоящего административного регламента, в случае, если на испрашиваемом земельном участке расположено здание, сооружение, которое принадлежит нескольким лицам на праве собственности и доля в праве не установлена законом (не указана в правоустанавливающих документах на объект недвижимости).

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что Регламент в оспариваемой части противоречит положениям Земельного кодекса Российской Федерации, нарушает права заявителей на получение муниципальной услуги, поскольку возлагает обязанность по предоставлению излишних документов.

К участию в деле в качестве административного соответчика привлечено Управление архитектуры, городского строительства и землепользования администрации МО ГО "Сыктывкар".

Решением Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 8 декабря 2022 года административное исковое заявление прокурора г. Сыктывкара оставлено без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 29 мая 2023 года решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 8 декабря 2022 года отменено.

Производство по административному делу по административному исковому заявлению прокурора г. Сыктывкара о признании недействующим подпункта 13 пункта 2.6 административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление в аренду земельных участков, находящихся в собственности МО ГО "Сыктывкар", и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена без проведения торгов", утвержденного постановлением администрации МО ГО "Сыктывкар" от 8 июля 2015 года N7/2264 (в редакции изменений, внесенных Постановлением от 24 ноября 2020 года N11/2850), прекращено.

В кассационной жалобе администрации муниципального образования городского округа "Сыктывкар" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 29 мая 2023 года, поступившей в суд первой инстанции 7 августа 2023 года, в Третий кассационный суд общей юрисдикции 25 августа 2023 года, ставится вопрос об отмене указанного апелляционного определения в связи с нарушением норм процессуального права, оставив в силе решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 8 декабря 2022 года.

Относительно кассационной жалобы администрации муниципального образования городского округа "Сыктывкар" прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Прокурор имеет право на обращение с административным иском о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (пункт 2 статьи 1, пункт 3 статьи 22, статьи 23 и 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", статья 39, часть 3 статьи 208 КАС РФ).

Прокурор, обратившийся в суд с таким административным иском, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, за исключениями, предусмотренными Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Как усматривается из материалов административного дела, обращаясь в суд в интересах неопределенного круга лиц прокурор г. Сыктывкара исходил из того, что оспариваемый им норма подпункта 13 пункта 2.6 утвержденного постановлением администрации МО ГО "Сыктывкар" от 8 июля 2015 года N 7/2264 административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление в аренду земельных участков, находящихся в собственности МО ГО "Сыктывкар", и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена без проведения торгов" противоречит действующему законодательству, позволяет администрации МО ГО "Сыктывкар" требовать предоставления излишних документов, нарушает права неопределенного круга лиц - заявителей на получение муниципальной услуги.

Из содержания административного искового заявления прокурора и материалов дела также следует, что поводом для проведения прокуратурой г. Сыктывкара проверки Постановления N 7/2264 на предмет соответствия федеральному законодательству послужило обращение в прокуратуру ООО "Ассорти-Плюс", которому 28 июня 2022 года отказано в предоставлении земельного участка в аренду в связи с отсутствием согласованного расчета долей, подписанного всеми правообладателями помещений.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое в части Постановление N7/2264 принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением установленных законом требований, предъявляемых к его форме, процедуре принятия; нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, в связи с чем по мотивам, изложенным в решении, пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска прокурора.

Отменяя решение суда первой инстанции и прекращая производство по делу в соответствии с частью 2 статьи 194, пунктом 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции исходил из того, что оспариваемая прокурором редакция подпункта 13 пункта 2.6 Регламента, утвержденного Постановлением N7/2264 утратила силу в связи с внесением в него изменений Постановлением от 13 сентября 2022 года N 9/2890, которым Регламент (приложение к постановлению) полностью изложен в новой редакции. Изменения вступили в силу со дня официального опубликования (опубликовано в газете "Панорама столицы" 17 сентября 2022 года).

На дату принятия судом первой инстанции решения по делу Постановление N 7/2264 и утвержденный им Регламент действовали уже в редакции изменений, внесенных Постановлением от 13 сентября 2022 года N 9/2890. Требований об оспаривании положений Постановления N7/2264 в редакции Постановления от 13 сентября 2022 года N 9/2890 прокурором не заявлено. Материалы дела не содержат сведений об уточнении требований в связи с внесением в оспариваемый нормативный акт изменений, в результате которых Регламент изложен в новой редакции.

Таким образом, как указал суд апелляционной инстанции, на момент принятия судом первой инстанции решения по делу Регламент в оспариваемой редакции прекратил свое действие. Проверка законности его отдельных положений и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав граждан, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, не могла быть осуществлена.

Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Между тем обжалуемый судебный акт приведенным требованиям не соответствует, вынесен без учета разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами".

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 2 статьи 194, пункту 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Из разъяснений, изложенных в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

Таким образом, обстоятельствами, имеющими правовое значение по данному административному делу, является период действия оспариваемых положений нормативного правового акта, наличие либо отсутствие негативных последствий для административного истца, а поскольку в данном случае с административным иском в суд обратился прокурор в интересах неопределенного круга лиц - наличие либо отсутствие негативных последствий для указанного круга лиц, публичных интересов.

Между тем, как следует из содержания обжалуемого апелляционного определения, наличие либо отсутствие негативных последствий для неопределенного круга лиц (в том числе с учетом обращения в прокуратуру ООО "Ассорти-Плюс"), публичных интересов в период действия оспариваемой нормы судом апелляционной инстанции не установлено.

Действительно, постановлением администрации МО ГО "Сыктывкар" от 13 сентября 2022 года N 9/2890, Регламент (приложение к Постановлению N 7/2264) полностью изложен в новой редакции.

Однако указанная новая редакция не исключила и не изменила оспариваемой прокурором г. Сыктывкара нормы подпункта 13 пункта 2.6 Регламента в части требования предоставления документов, изменив лишь нумерацию использованной внутренней ссылки (подпункт 7 пункта 1.2 вместо ранее указанного подпункта 6 пункта 1.2).

При таких обстоятельствах вывод суда апелляционной инстанции о том, что оспариваемые прокурором положения утратили силу, в связи с чем перестали каким-либо образом затрагивать права, свободы и интересы граждан, не может быть признан обоснованным, поскольку не подтвержден материалами дела.

Доводы кассационной жалобы о том, что Постановление N 7/2264 в оспариваемой части является действующим и отсутствии правовых оснований для прекращения производства по делу заслуживают внимания.

Предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для всестороннего и полного установления имеющих правовое значение по данному административному делу обстоятельств суд апелляционной инстанции не выполнил.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правом устанавливать новые обстоятельства по делу не наделен.

В случае же, если прокурор находит, что в период действия оспариваемой нормы Регламента она не применялась, либо в результате ее применения отсутствуют негативные последствия для неопределенного круга лиц, публичных интересов, он не лишен, пользуясь предоставленными ему Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации процессуальными правами, заявить в суде апелляционной инстанции отказ от административного иска.

С учетом характера допущенного судом апелляционной инстанции существенного нарушения норм процессуального права принятый им судебный акт подлежит отмене, административное дело - направлению на новое апелляционное рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 29 мая 2023 года отменить.

Административное дело по административному исковому заявлению прокурора г. Сыктывкара о признании недействующим подпункта 13 пункта 2.6 административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление в аренду земельных участков, находящихся в собственности МО ГО "Сыктывкар", и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена без проведения торгов", утвержденного постановлением администрации МО ГО "Сыктывкар" от 8 июля 2015 года N7/2264 направить на новое апелляционное рассмотрение в Верховный Суд Республики Коми.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 30 октября 2023 года.

Председательствующий

Судьи