Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 01 ноября 2023 г. по делу N 8а-19111/2023[88а-19617/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Сапрыгиной Л.Ю, Ладейщиковой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Контрольно-счетной палаты Челябинской области, Собрания депутатов Миасского городского округа на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 августа 2023 года по административному делу N 3а-89/2023 по административному иску Комковой Валентины Васильевны о признании недействующим решения Собрания депутатов Миасского городского округа от 27 января 2023 года N6 "О ликвидации Контрольно-счетной палаты Миасского городского округа".

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителей Контрольно-счетной палаты Челябинской области Подшивалова Ю.И, Кичигиной Д.А, представителя Собрания депутатов Миасского городского округа Осиповой В.А, доводы кассационных жалоб поддержавших, возражения Комковой В.В. на доводы кассационных жалоб, заключение прокурора Трошкиной А.В, полагавшей апелляционное определение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

27 января 2023 года Собранием депутатов Миасского городского округа принято решение N 1 "О передаче полномочий внешнего финансового контроля и заключении Соглашения о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля", согласно которому полномочия внешнего муниципального финансового контроля переданы Контрольно-счетной палате Челябинской области.

Соглашение между Собранием депутатов Миасского городского округа и Контрольно-счетной палатой Челябинской области о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетной палате Челябинской области заключено 30 января 2023 года.

27 января 2023 года Собранием депутатов Миасского городского округа принято решение N 6 "О ликвидации Контрольно-счетной палаты Миасского городского округа" (далее - Решение N 6), которым: ликвидирована Контрольно-счетная палата Миасского городского округа (пункт 1); создана ликвидационная комиссия Контрольно-счетной палаты Миасского городского округа и утвержден ее состав согласно приложению (пункт 2); определено, что положение о ликвидационной комиссии Контрольно-счетной палаты Миасского городского округа и план мероприятий по ликвидации Контрольно-счетной палаты Миасского городского округа утверждается Собранием депутатов Миасского городского округа (пункт 3); признаны утратившими силу с момента внесения в ЕГРЮЛ записи о ликвидации Контрольно-счетной палаты Миасского городского округа: решение Собрания депутатов Миасского городского округа от 27 января 2006 года N 1 "О создании Контрольно-счетной палаты Миасского городского округа и утверждении положения "О Контрольно-счетной палате Миасского городского округа"; решение Собрания депутатов Миасского городского округа от 30 сентября 2021 года N 3 "Об утверждении положения "О Контрольно-счетной палате Миасского городского округа"; решение Собрания депутатов Миасского городского округа от 22 октября 2021 года N 7 "О внесении изменений в решение Собрания депутатов Миасского городского округа от 30 сентября 2021 года N 3 "Об утверждении положения "О Контрольно-счетной палате Миасского городского округа"; решение Собрания депутатов Миасского городского округа от 26 ноября 2021 года N 4 "О внесении изменений в решение собрания депутатов Миасского городского округа от 30 сентября 2021 года N 3 "Об утверждении положения "О Контрольно-счетной палате Миасского городского округа"; решение Собрания депутатов Миасского городского округа от 27 мая 2022 года N 13 "О внесении изменений в решение Собрания депутатов Миасского городского округа от 30 сентября 2021 года N 3 "Об утверждении положения "О Контрольно-счетной палате

Миасского городского округа" (пункт 4); признано утратившим силу с 03 апреля 2023 года решение Собрания депутатов Миасского городского округа от 30 сентября 2021 года N 4 "Об утверждении структуры и лимита численности Контрольно-счетной палаты Миасского городского округа" (пункт 5); определено, что решение вступает в силу со дня официального опубликования (пункт 6).

Комкова В.В. обратилась в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения N 6, мотивировав требования тем, что Контрольно-счетная палата округа входит в структуру органов местного самоуправления Миасского городского округа. Изменение структуры органов местного самоуправления возможно не иначе как путем внесения изменений в Устав, которые в данном случае не вносились, публичные слушания по внесению изменений в Устав не проводились.

Указала, что Решение N 6 нарушает гарантированное Конституцией Российской Федерации право административного истца на осуществление местного самоуправления.

Решением Челябинского областного суда от 19 апреля 2023 года административный иск оставлен без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 августа 2023 года решение суда отменено, принято новое решение, которым решение Собрания депутатов Миасского городского округа N 6 от 27 января 2023 года "О ликвидации Контрольно-счетной палаты Миасского городского округа" признано недействующим со дня принятия.

В поданной 29 сентября 2023 года кассационной жалобе Контрольно-счетная палата Челябинской области, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, нарушение норм процессуального права, просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции.

В поданной 13 октября 2023 года кассационной жалобе Собрание депутатов Миасского городского округа просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции, также указывая на неправильное применение норм материального права, нарушение норм процессуального права судом апелляционной инстанции.

Комкова В.В. представила письменные возражения на доводы кассационных жалоб, просит оставить их без удовлетворения.

Управление Минюста России по Челябинской области просило о проведении судебного заседания в отсутствие своего представителя, поскольку судебные акты по настоящему делу не затрагивают его права и обязанности.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационных жалоб в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, изучив возражения на них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не имеется.

При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции, констатировав принятие Решения N 6 уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделал вывод об отсутствии по настоящему делу такого основания.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение оформляет ликвидацию юридического лица - Контрольно-счетной палаты Миасского городского округа, не влечет изменение структуры органов местного самоуправления и нарушения прав Комковой В.В. на участие в местном самоуправлении.

Суд апелляционной инстанции эти выводы признал основанными на ошибочном применении норм материального права, в частности положений Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и Устава Миасского городского округа (далее - Устав).

Установив, что Решение N 6 изменяет структуру органов местного самоуправлении Миасского городского округа, затрагивает права административного истца как жителя Миасского городского округа, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для отказа в удовлетворении административного иска, поскольку изменения в Устав в установленном законом порядке, с проведением процедуры публичных слушаний не вносились.

Судебная коллегия по административным делам кассационного суда поводов не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции не усматривает.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее - контрольно-счетные органы) определены Федеральным законом от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), который определил, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Бюджетным кодексом Российской Федерации, названным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также в случаях и порядке, установленных федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 2).

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

Федеральный закон N 131-ФЗ предоставляет право представительному органу муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля образовывать контрольно-счетный орган муниципального образования и содержит аналогичное приведенному выше регулирование (статья 38).

Федеральный закон N 6-ФЗ закрепляет основы статуса контрольно - счетных органов, определяя их как постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, образуемый представительным органом муниципального образования, наименование, полномочия, состав и порядок деятельности которого устанавливается в соответствии с названным законом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, который обладает (в муниципальном образовании, наделенном статусом муниципального района, муниципального округа, городского округа или городского округа с внутригородским делением) правами юридического лица (части 2, 4, 6 и 8 статьи 3).

Согласно Уставу, принятому решением Миасского городского округа Совета депутатов от 20 января 2000 года N 4 (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) Миасский городской округ является муниципальным образованием Челябинской области, имеет статус городского округа (часть 1 статьи 1 Устава).

Согласно пункту 4 статьи 24 Устава, в структуру органов местного самоуправления Миасского городского округа включена Контрольно-счетная палата Миасского городского округа (далее - Контрольно-счетная палата Округа) - контрольно-счетный орган Округа.

Статьей 58 Устава "Контрольно-счетный орган Округа" предусмотрено, что контрольно-счетным органом Округа является Контрольно-счетная палата Округа, которая образуется Собранием депутатов Миасского городского округа, обладает правами юридического лица, подотчетна Собранию депутатов Округа (части 1-4); пунктом 5 Устава предусмотрены ее полномочия.

В указанные положения Устава, определяющие статус и полномочия Контрольно-счетной палаты Округа как органа местного самоуправления, изменения не вносились.

Вместе с тем, Решением N 6 данный орган местного самоуправления ликвидирован, признаны утратившими силу муниципальные правовые акты, определяющие правовой статус Контрольно-счетной палаты Округа, порядок ее организации и деятельности.

Как усматривается из материалов дела, Контрольно-счетная палата Округа была зарегистрирована в качестве юридического лица 08 июня 2006 года (ОГРН "данные изъяты"), на основании оспариваемого Решения N 6 налоговым органом 21 июля 2023 года внесена запись о ликвидации юридического лица.

Проанализировав вышеприведенные нормативные правовые акты, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что Решение N 6 изменяет структуру органов местного самоуправлении Миасского городского округа, поэтому требует внесения изменений в Устав.

В силу части 7 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Согласно предписаниям статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (абзац первый части 8).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений (абзац второй части 8 этой же статьи).

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 21 Устава на публичные слушания должны выноситься, в том числе проект Устава Округа, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный Устав, кроме случаев, когда в Устав Округа вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного Устава Округа в соответствии с этими нормативными правовыми актами.

Поскольку в данном случае административным ответчиком не внесены в установленном законом порядке изменения в Устав об изменении структуры органов местного самоуправления Миасского городского округа, суд апелляционной инстанции правильно признал Решение N 6 недействующим с момента принятия.

В этой связи факт принятия решения уполномоченным органом с соблюдением необходимого кворума для принятия решения, его подписания уполномоченными лицами и опубликования в установленном порядке, на который указывает Собрание депутатов Миасского городского округа, не ставит под сомнение обоснованность выводов суда апелляционной инстанции.

Ссылки в кассационных жалобах на положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона N 6-ФЗ, Закона Челябинской области от 25 августа 2011 года N 160-ЗО "О Контрольно-счетной палате Челябинской области" не ставят под сомнение выводы апелляционной инстанции, поскольку вопросы организации и деятельности, в том числе формирования, органов местного самоуправления, к которым отнесена и Контрольно-счетная палата Округа, определяются Федеральным законом N 131-ФЗ и уставом муниципального образования.

Выводы суда апелляционной инстанции, вопреки суждениям, изложенным в кассационных жалобах, никоим образом не ставят под сомнение право представительного органа местного самоуправления заключить соглашение с контрольно-счетной палатой субъекта Российской Федерации о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Доводы о соблюдении порядка заключения Соглашения между Собранием депутатов Миасского городского округа и Контрольно-счетной палатой Челябинской области о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля от 30 января 2023 года правового значения не имеют, поскольку данное соглашение и порядок его заключения предметом проверки по настоящему делу не являются.

В этой связи и решение Собрания депутатов Миасского городского округа N 6 от 30 июня 2023 года о внесении дополнений в Устав Миасского городского округа, которым статья 58 Устава дополнена пунктом 6, согласно которому полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля переданы Контрольно-счетной палате Челябинской области, не опровергают выводы суда апелляционной инстанции, поскольку не свидетельствует об изменении в установленном порядке структуры органов местного самоуправления.

Утверждение подателей кассационных жалоб о том, что Решением N 6 Контрольно-счетная палата Округа ликвидирована не как орган местного самоуправления, а как юридическое лицо прямо противоречит как содержанию оспариваемого нормативного правового акта, так части 8 статьи 3 Федерального закона N 6-ФЗ, пункту 4 статьи 58 Устава.

Довод кассационных жалоб о нарушении судом апелляционной инстанции норм процессуального права в связи с тем, что к участию в настоящем деле не привлечена ИФНС N 17 по Челябинской области, является несостоятельным, так как данный орган государственной власти не принимал участия в разработке Решения N 6 и обжалуемым судебным актом его права и обязанности, вопреки мнению авторов жалоб, непосредственно не затрагиваются.

Доводы о нецелевом расходовании бюджетных средств в связи с признанием недействующим Решения N 6 не имеют значения при проверке нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля.

Ссылки на позицию Управления Минюста России по Челябинской области и прокуратуры города Миасса, выраженную в письмах, представленных в материалы дела, несостоятельны, так как данные документы нормативными свойствами не обладают.

Доводы об отсутствии у Комковой В.В. права на обращение с настоящим административным иском получили в ходе рассмотрения дела надлежащую правовую оценку с приведением в апелляционном определении исчерпывающих выводов.

При рассмотрении данного административного дела все перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства суд апелляционной инстанции выяснил, в судебном акте дан подробный правовой анализ нормативных положений, регулирующих спорные правоотношения, получили оценку доводы участников процесса, имеющие значение для настоящего дела.

Выводы суда апелляционной инстанции основаны на правильном применении законодательства, соответствуют материалам административного дела, доводами кассационных жалоб не опровергаются, подробно изложены в обжалуемом судебном акте с приведением мотивов, по которым удовлетворен административный иск.

Доводы кассационных жалоб не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судом апелляционной инстанции были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебного постановления.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 августа 2023 года оставить без изменения, кассационные жалобы Контрольно-счетной палаты Челябинской области, Собрания депутатов Миасского городского округа - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 01 ноября 2023 года.

Председательствующий

Судьи