Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 09 ноября 2023 г. по делу N 8а-29236/2023[88а-33873/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи: Сергеева С.С, судей Иванова А.Е, Усенко Н.В.

с участием прокурора Костюка А.И.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя администрации МО г. Новороссийск Управления архитектуры и градостроительства МО г. Новороссийск по доверенности ФИО6 на решение Краснодарского краевого суда от 22 августа 2022 года и апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО20, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО22, ФИО23, ФИО10, ФИО11, ФИО10, ФИО12, ФИО27, ФИО29, ФИО30 о признании недействующим в части решения городской Думы муниципального образования г. Новороссийск от 24 ноября 2020 года N44 "Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск", решения городской Думы Муниципального образования город Новороссийск от 23 марта 2021 года N94 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск"

Заслушав доклад судьи Сергеева С.С, судебная коллегия

установила:

Решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск N 44 от 24 ноября 2020 года внесены изменения в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденный решением городской Думы от 22 ноября 2011 года N 158 (далее-Решение Думы N 44, Генеральный план).

Указанным нормативным правовым актом земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" расположенные вне границ населенного пункта, отнесены к функциональной зоне "земли лесного фонда за границами населенного пункта".

В целях приведения в соответствие с генеральным планом муниципального образования г. Новороссийск правил землепользования и застройки данного городского округа, утвержденных решением городской Думы муниципального образования г. Новороссийск от 23 декабря 2014 года N 439, решением городской Думы муниципального образования г. Новороссийск N 94 от 23 марта 2021 года внесены соответствующие изменения в названные правила (далее - Решение Думы N 94, Правила землепользования).

Данным нормативным правовым актом вышеуказанные земельные участки отнесены к территориальной зоне - "зона лесных территорий" (Р-4).

Являющиеся собственниками вышеуказанных земельных участков ФИО20, ФИО42, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО11, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО34 X.А, ФИО28, ФИО29, ФИО30 обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 23 "данные изъяты" решения Думы N 44 в части установления функциональной зоны лесного фонда; решения Думы N 94 в части установления территориальной зоны лесных территорий (Р-4).

Требования мотивированы тем, что принадлежащие им земельные участки сельскохозяйственного назначения не являются землями лесного фонда, на них не расположены и никогда не были ранее расположены лесные насаждения. Считают, что установление Генеральным планом функциональной зоны лесного фонда и установление в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны лесных территорий (Р-4) ограничивает их права на распоряжение своей собственностью, создает искусственные ограничения на использование земель в соответствии с видом разрешенного использования, снижает рыночную стоимость земельных участков.

Решением Краснодарского краевого суда от 22 августа 2022 года административные исковые требования - удовлетворены.

Судом признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 24 ноября 2020 года N 44 "Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск" в части установления функциональной зоны земель лесного фонда в отношении земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты".

Судом признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 23 марта 2021 г. N 94 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск" в части установления территориальной зоны лесных территорий (Р-4) в отношении земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты"

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2023 года решение Краснодарского краевого суда от 22 августа 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация МО г. Новороссийск Управление архитектуры и градостроительства МО г. Новороссийск ставит вопрос об отмене судебных актов суда первой и апелляционной инстанций по мотиву неверного определения обстоятельств имеющих значение для дела, неправильного применения норм материального права.

Определением судьи от 5 сентября 2023 года кассационная жалоба с делом приняты к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Представитель администрации МО г. Новороссийск ФИО13, представитель Городской Думы МО г. Новороссийск ФИО14, представитель Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края ФИО15 доводы кассационной жалобы поддержали, представитель административных истцов ФИО16, старший прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО43 возражали против удовлетворения кассационной жалобы.

В отзыве на кассационную жалобу, заместитель руководителя Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края ФИО17 доводы кассационной жалобы поддержал.

Изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Нормативное регулирование застройки территорий городских и сельских поселений, должно осуществляться в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее-ГрК РФ) и основанными на его положениях актами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит среди прочего карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Предметом оспаривания в настоящем деле является территориальное (функциональное) планирование и градостроительное (территориальное) зонирование, примененное к принадлежащим истцам земельным участкам с кадастровыми номерами "данные изъяты" в части установления в картографическом материале территориальной зоны - зона лесных территорий (Р-4) и функциональной зоны - земли лесного фонда за границами населенного пункта.

Признавая Генеральный план и Правила землепользования недействующими в части, суд первой инстанции установилнесоответствие оспариваемых нормативных правовых актов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд апелляционной инстанции с указанными выводами согласился, исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" находятся в частной собственности административных истцов. Ранее данные земельные участки принадлежали агрофирме "Мысхако", затем ООО "Торговый дом "Агроторг", затем ООО "Агрофирма Мысхако", ФИО18, после чего приобретены административными истцами. Земельные участки расположены за границами населенного пункта, поставлены на кадастровый учет с категорией земель: "земли сельскохозяйственного назначения", с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования". На дату рассмотрения дела - изменений площади, категории земель и вида разрешенного использования у спорных земельных участков по сведениям ЕГРН не выявлено.

Согласно ответов на судебные запросы от Министерства природных ресурсов Краснодарского края, Департамента лесного хозяйства по Южному федеральному округу, Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз), ФГБУ "Рослесинфорг", Новороссийского лесничества - филиала ГКУ КК "Комитет по лесу" у земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" пересечений с землями лесного фонда не имеется.

Отклоняя доводы об отсутствии для истцов негативных правовых последствий в связи с изменением категории земли сельскохозяйственного назначения на категорию земли лесного фонда, суд правильно отразил, что деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства.

Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать недвижимое имущество в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Таким образом, вопреки позиции ответчика, изменение целевого назначения принадлежащих истцам земельных участков с категории земли сельскохозяйственного назначения на земли лесного фонда, напрямую затрагивает права истцов, как собственников, поскольку в силу статей 1, 7, 42 ЗК РФ возлагает на них обязанности использовать принадлежащее им имущество по измененному целевому назначению.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ) отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных Земельным кодексом Российской Федерации категорий земель является обязательным.

Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ). Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1), земли населенных пунктов (подпункт 2), земли лесного фонда (подпункт 5).

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (пункты 1, 2 статьи 83 ЗК РФ).

К землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли, состав которых устанавливается лесным законодательством, при этом порядок использования и охраны земель лесного фонда устанавливается Земельным кодексом Российской Федерации и лесным законодательством (статья 101 ЗК РФ).

Согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации (далее- ЛК РФ) лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и Лесного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах, о лесных участках.

Статьей 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 ЛК РФ также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В силу пункта 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Перевод земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами (подпункт 4 пункта 1 статьи 8 ЗК РФ).

Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую установлен статьей 3 Федерального закона от 21 декабря 2004г. N 172-ФЗ, согласно части 4 которой по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

В силу части 11 статьи 85 ЗК РФ земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

Таким образом, из совокупного содержания вышеприведенных норм следует, что федеральным законодателем определен различный правовой режим в отношении земельных участков в зависимости от их расположения в границах населенного пункта либо за пределами населенного пункта.

Исходя из действующей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, редакции пункта 1 части 1 статьи 84 ЗК РФ следует, что утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования является установлением или изменением границ населенных пунктов.

При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, определенном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (абзац восьмой пункта 1 статьи 8 ЗК РФ в редакции действовавшей на дату принятия нормативного правового акта).

Если в соответствии с проектом генерального плана предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Из системного истолкования приведенных выше норм следует, что на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, федеральным законодательством было предписано осуществлять подготовку генерального плана (проекта внесения изменений в генеральный план) в пределах границ муниципального образования с учётом согласования с уполномоченными федеральными органами и соблюдения правил перевода земель из одной категории в другую.

Как установлено судом и следует из материалов дела, по результатам выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" картографического наложения материалов лесоустройства на границы земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" не выявлено включения лесных участков, находившихся в федеральной собственности и расположенных на землях лесного фонда в границы участков, принадлежащих истцам.

Совокупностью представленных в дело доказательств подтверждено и стороной административного ответчика не оспорено, что земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" с момента их формирования к землям лесного фонда не относились, в реестре земель лесного фонда не состояли.

Поскольку действующим законодательством не допускается отнесение одного земельного участка к нескольким категориям земель, в части 3 статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ предусмотрено, что в случае, если земельный участок согласно сведениям, содержащимся в государственном лесном реестре, относится к категории земель лесного фонда, а в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости относится к иной категории земель, принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, либо в соответствии со сведениями, указанными в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, при отсутствии таких сведений в Едином государственном реестре недвижимости, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 названной статьи.

Правила в упомянутой части применяются в случае, если права правообладателя или предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 1 января 2016 года.

Как было уже отмечено земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" являются частной собственностью административных истцов, они никогда не относились к землям лесного фонда, были расположены за границами населенного пункта, поставлены на кадастровый учет с 2010 года с категорией земель - "земли сельскохозяйственного назначения".

Учитывая изложенное, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемыми нормативными правовыми актами без наличия надлежащих оснований фактически было изменено целевое назначение тех земельных участков, которые относились к категории земли сельскохозяйственного назначения и были изначально предоставлены для нужд сельского хозяйства.

Также судами обоснованно отмечено, что установленный подпунктом 4 пункта 1 статьи 8 ЗК РФ, статьей 3 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ порядок перевода спорных земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли иной категории соблюден не был. В установленном законом порядке данные земельные участки в границы населенного пункта не включались и в другую категорию (земли лесного фонда) из земель сельскохозяйственного назначения не переводились.

Кроме того, суды учли и то обстоятельство, что картографический материал Генерального плана содержит существенные противоречия при обозначении наименований функциональных зон в различных картах.

В частности в карте функциональных зон и карте планируемого размещения объектов местного значения территория участков истцов отнесена к зоне земель лесного фонда (ГП-2, ГП-1), в картах несогласованных вопросов и карте объектов историко-культурного наследия к зоне земель сельскохозяйственного использования (ГП-21, МО-15), в карте границ населенных пунктов к зоне земель сельскохозяйственного назначения, в карте результатов комплексной оценки территории к зоне садоводческих, огороднических или дачных объединений граждан (МО-1).

Судебная коллегия находит выводы судов об обоснованности заявленных административными истцами требований правильными.

Приведенные в кассационной жалобе доводы по существу аналогичны доводам, приведенным налоговым органам в ходе рассмотрения дела, им дана надлежащая правовая оценка. Иное толкование подателем кассационной жалобы положений законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами норм права.

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 22 августа 2022 года и апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя администрации МО г. Новороссийск Управления архитектуры и градостроительства МО г. Новороссийск по доверенности ФИО6 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен "14" ноября 2023 года.

Председательствующий судья

Судьи: