Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08 ноября 2023 г. по делу N 8а-22631/2023[88а-22647/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Мишиной И.В, Конаревой И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Лысикова Семена Евгеньевича, поданную 13 сентября 2023 года, на решение Новосибирского районного суда Новосибирской области от 20 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 16 мая 2023 года

по административному делу N 2а-565/2023 по административному исковому заявлению Лысикова Семена Евгеньевича об оспаривании действий и решений прокуратуры Новосибирского района Новосибирской области.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, возражения на кассационную жалобу прокурора Кадошникова С.О, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Лысиков С.Е. (далее - административный истец, кассатор) обратился в Новосибирский районный суд Новосибирской области с административным исковым заявлением о признании незаконными действий прокуратуры Новосибирского района по перенаправлению его обращения, обязании рассмотреть обращение по существу.

В обоснование требований указано, что им было направлено в прокуратуру Новосибирского района обращение по факту неправомерных действий со стороны администрации Новосибирского района в части отчуждения земельных участков, принадлежащих собственникам МКД "адрес", полагая, что административный ответчик должен обратиться в суд с иском в защиту прав собственников. Однако, прокуратура Новосибирского района, являющаяся надзорным органом, не рассмотрела обращение истца, а перенаправила его в Администрацию Новосибирского района, что, по мнению истца, направлено на сокрытие следов неправомерных действий.

Решением Новосибирского районного суда Новосибирской области от 20 января 2023 года (далее - суд первой инстанции) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 16 мая 2023 года (далее - суд апелляционной инстанции) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Лысиков С.Е. просит судебные акты отменить, как принятые с нарушением норм материального и процессуального права и направить административное дело на новое рассмотрение.

Кассатор выражает несогласие с выводами суда об отказе в удовлетворении заявленных требований, полагая их не соответствующими обстоятельствам дела, указывая, что, обращаясь в орган прокуратуры просил осуществить прокурорский надзор и подать исковое заявление в защиту неопределенного круга лиц, что является исключительной компетенцией прокуратуры.

Также в обоснование кассационной жалобы указывает, что суд апелляционной инстанции счел правомерным перенаправление обращения в Администрацию Мичуринского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, ссылаясь на компетенцию именно данного органа, однако в апелляционном определении ссылается на ответ администрации, согласно которому администрация информацией о перераспределении земельных участков не располагает, затронутые в обращении вопросы не входят в компетенцию Администрации Мичуринского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области.

Кассатор полагает, что судом апелляционной инстанции не учтена исключительная компетенция органов прокуратуры по надзору, которая к полномочиям органов местного самоуправления не относятся.

Кассатор настаивает, что судами не применены нормы материального права, согласно которым имеется императивный запрет на перенаправление обращений в тот орган, чьи действия обжалуются, что является основанием для удовлетворения заявленных требований.

Кассатор указывает, что судами были нарушены нормы процессуального права, предусмотренные ч. 2 ст. 14, ч. 1 ст. 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В судебном заседании суда кассационной инстанции прокурор просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как разъяснено в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений при рассмотрении дела судами допущено не было.

Судами установлено и материалами дела подтверждается, что 21.06.2022 прокуратурой Новосибирского района Новосибирской области зарегистрировано обращение Лысикова С.Е, в котором он указывает на то, что имеются основания полагать о признаках коррупции в администрации Новосибирского района Новосибирской области, которой допущено противоправное отчуждение части земельного участка, принадлежащего гражданам - собственникам МКД "адрес", путем перераспределения и продажи частному лицу.

Кроме того, из текста обращения следует просьба Лысикова С.Е. о принятии мер по обращению в суд с исковым заявлением, о проведении проверок по земельным участкам в микрорайоне, а также о направлении материалов в правоохранительные органы для проведения процессуальной проверки.

Письмом прокуратуры Новосибирского района Новосибирской области N 481ж-22 от 21.06.2022 Лысиков С.Е. был уведомлен о том, что его обращение было перенаправлено главе Новосибирского района Новосибирской области и главе Мичуринского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области для рассмотрения по существу с последующим уведомлением заявителя и прокуратуры района о результатах рассмотрения обращения.

05.07.2022 администрация Мичуринского сельсовета уведомила Лысикова С.Е. и прокурора района о результатах рассмотрения обращения, указав, что информацией о перераспределении указанных заявителем земельных участков не располагает, затронутые в обращении вопросы не входят в компетенцию администрации Мичуринского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области.

22.07.2022 администрацией Новосибирского района Новосибирской области также направлен ответ на обращение Лысикова С.Е, из текста которого следует, что правообладателем испрашиваемых земельных участков является ООО "Жилищная инициатива" (аренда (собственность Российской Федерации) и право собственности), в связи с чем администрация Новосибирского района Новосибирской области не уполномочена на распоряжение заявленными земельными участками.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции при принятии решения о перенаправлении обращения Лысикова С.Е, прокуратура Новосибирского района Новосибирской области руководствовалась положениями Федерального закона N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Федерального закона N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в соответствии с требованиями закона и предоставленными ей полномочиями. Оснований для признания действий административного ответчика незаконными не имеется. Должностными лицами прокуратуры по результату рассмотрения жалобы истца принято решение о направлении жалобы для рассмотрения по существу в орган, уполномоченный для разрешения вопросов в части земельного регулирования, которое предусмотрено действующим законодательством. Обращение рассмотрено в установленном законом порядке, в адрес заявителя уполномоченным лицом направлен ответ.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность решения суда первой инстанции в апелляционном порядке, оценивая доводы административного иска и представленные доказательства, установив, что заявление Лысикова С.Е. содержало доводы о нарушениях, допущенных при осуществлении полномочий администрацией Новосибирского района Новосибирской области, с выводами суда первой инстанции согласился, указав, что по результатам рассмотрения обращения Лысикова С.Е. прокуратурой Новосибирского района Новосибирской области обоснованно принято решение о направлении обращения в орган (должностному лицу), в компетенцию которого входит рассмотрение поставленных в нем вопросов, главе Новосибирского района Новосибирской области с одновременным информированием об этом заявителя и разъяснением принятого решения.

Также суд апелляционной инстанции указал, что противодействие коррупции, включающее в себя, в том числе выявление, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, является одним из основных направлений деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, следовательно, поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, такие действия должны быть совершены, прежде всего, самим государственным органом, органом местного самоуправления.

Суд апелляционной инстанции отклонил довод административного истца о направлении жалобы в адрес лица, действия которого обжаловались, полагая его основанным на неверном толковании норм права и неправильной оценке фактических обстоятельств дела.

Кроме того, суд апелляционной инстанции указал, что принятие мер прокурорского реагирования является правомочием прокурора и может применяться прокурором по результатам исследования доводов жалоб и обращений заявителя и материалов проверки. В случае непринятия прокурором мер реагирования на заявление лица, дальнейшая защита предполагаемого нарушенного права лица производится в судебном или ином предусмотренном законом порядке.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов.

Конституция Российской Федерации каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46). Право на судебную защиту подразумевает создание условий для эффективного и справедливого разбирательства дела, реализуемых в процессуальных формах, регламентированных федеральным законом, а также возможность пересмотреть ошибочный судебный акт в целях восстановления в правах посредством правосудия.

Согласно пунктам 2, 3 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Гарантируя реализацию конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обязывает государственный орган, орган местного самоуправления, осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностных лиц обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения в соответствии с их компетенцией в установленные сроки, а также дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (статьи 1, 2, 5, 9, 10 и 12). При этом исполнение данных обязанностей может быть подвергнуто судебному контролю по жалобе самого гражданина на принятое по его обращению решение или на действие (бездействие), связанное с его рассмотрением (пункт 4 статьи 5).

Гражданин при рассмотрении его обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом имеет право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (пункт 3 статьи 5 Федерального закона N 59-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона N 59-ФЗ письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 настоящей статьи.

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий (пункты 3 и 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

В соответствии со статьей 129 (часть 1) Конституции Российской Федерации и абзацем первым пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

Исходя из положений статьи 10 Закона о прокуратуре, в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов; решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд (пункт 1); поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (пункт 2); ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным; если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (пункт 3); запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются (пункт 5).

Аналогичные положения содержатся и в Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013 года N 45 (далее - Инструкция N 45).

В соответствии с ч.ч.1 2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

В соответствии пунктом 3.1. Инструкции N 45, обращения, поступившие в органы прокуратуры Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению. По результатам предварительного рассмотрения должно быть принято одно из следующих решений: о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю.

При этом обращения, подлежащие разрешению другими органами и организациями, в течение 7 дней со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением принятого решения (пункт 3.5 Инструкции).

Согласно ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Порядок производства по административным делам об оспаривании в том числе решений, действий (бездействия) прокуратуры установлен главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Исходя из норм правового регулирования, прокурору предоставлено право самостоятельно принимать решения по вопросам, находящимся в силу закона, в его ведении; принятие мер прокурорского реагирования является правомочием прокурора и может применяться прокурором по результатам исследования доводов жалоб и иных обращений заявителя и материалов проверки. В случае непринятия прокурором мер реагирования на заявление лица, дальнейшая защита предполагаемого нарушенного права лица производится в судебном или ином предусмотренном законом порядке.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что имеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле; по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), принятых или совершенных органами публичной власти, должностными лицами, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 Кодекса).

Разрешая спор, исследовав и оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, судебные инстанции пришли к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований. Оценив правильность применения норм материального и процессуального права, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены судебных актов по доводам, изложенным в кассационной жалобе.

Исходя из положений статей 218, 226, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации удовлетворение требований об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, возможно лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) должностного лица или органа (незаконности принятого им или органом постановления) и реального нарушения при этом прав заявителя.

Не установив такую совокупность условий по настоящему делу, суды пришли к правильному выводу об отказе в удовлетворении требований.

Вопреки доводам кассационной жалобы оснований для вывода о незаконности действий прокуратуры Новосибирского района Новосибирской области в перенаправлении обращения по итогам его рассмотрения, не имеется, как и не имеется оснований для возложения обязанности по осуществлению надзора за соблюдением законности администрацией Новосибирского района Новосибирской области в части отчуждения земельных участков, поскольку в силу статей 5, 10, 22 - 25, 25.1, 27 и 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", принятие мер прокурорского реагирования является исключительным правомочием прокурора, соответственно, решение о применении, либо не применении данных мер принимается прокурором по своему внутреннему убеждению, основанному на исследовании доводов обращения заявителя и материалах проверки. При этом в случае, когда меры прокурорского реагирования приняты не были, заявитель не лишен возможности обратиться за судебной защитой предполагаемого нарушения прав.

Также пункт 1 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указывает о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора является гарантией независимости деятельности должностных лиц прокуратуры по реализации возложенных на нее Конституцией Российской Федерации (статья 129) функций, не создает препятствий по осуществлению правосудия, в том числе при производстве по делам об оспаривании бездействия должностных лиц прокуратуры.

Какая-либо форма вмешательства в деятельность прокурора к принятию мер прокурорского реагирования действующим законодательством не предусмотрена и в силу положений части 1 статьи 5 Закона N 2202-1 запрещена.

На основании изложенного суды пришли к законному и обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы кассатора о несогласии с выводами судов об отказе в удовлетворении заявленных требований с указанием на их несоответствие обстоятельствам административного дела, являются несостоятельными, основанными на субъективной оценке обстоятельств спора и ионом толковании норм материального и процессуального права, о незаконности обжалуемых судебных актов, не свидетельствуют.

По своей сути административное судопроизводство направлено не на сам факт признания незаконными тех или иных решений, действий (бездействия) государственного органа или должностного лица, судебная защита имеет целью именно восстановление нарушенного права административного истца (статья 46 Конституции Российской Федерации, статьи 3, 4 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Приведенные административным истцом в обоснование административного иска обстоятельства, оцениваемые применительно к нормам материального и процессуального закона, регулирующим рассматриваемые правоотношения, не свидетельствуют о нарушении прав административного истца.

Судами сделан правильный вывод, что обращение административного истца правомерно перенаправлено прокуратурой Новосибирского района Новосибирской области главе Новосибирского района Новосибирской области и главе Мичуринского сельсовета Новосибирского района в компетенцию которых входит рассмотрение поставленных в нем вопросов с одновременным информированием об этом заявителя и разъяснением принятого решения. По итогам рассмотрения обращения Администрацией Мичуринского сельсовета Новосибирского района и Администрацией Новосибирского района Новосибирской Лысикову С.Е. направлены ответы. Несогласие с содержанием ответов о нарушении прав заявителя не свидетельствует.

Вопреки доводам кассационной жалобы нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, судами нижестоящих инстанций не допущено.

Оснований не согласиться с выводами нижестоящих судов у судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального права изложены в обжалуемых судебных актах. Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора, не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Доводы жалобы сводятся к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделён.

С учетом изложенного основания для отмены судебных актов в кассационном порядке по доводам кассационной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Новосибирского районного суда Новосибирской области от 20 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 16 мая 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 8 ноября 2023 года.

Председательствующий

Судьи