Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 октября 2023 г. по делу N 66а-1369/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Гылкэ Д.И., судей Катанаевой А.С., Колпаковой А.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бедак Е.А., рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-415/2023 (23OS0000-01-2023-000118-83) по административному исковому заявлению ООО "Кубань-прогресс+" об оспаривании нормативного правового акта, по апелляционной жалобе ООО "Кубань-прогресс+" на решение Краснодарского краевого суда от 24 мая 2023 г.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, пояснения представителя административного истца Лень М.С, заключение прокурора Третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, судебная коллегия

установила:

Административный истец ООО "Кубань-прогресс+" обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просил признать недействительным решение Совета муниципального образования Белореченский район от 13 сентября 2022 г. N 403 об отмене решения Совета муниципального образования Белореченский район от 25 августа 2022 г. N 401 "О внесении изменений в решение Совета Великовечненского сельского поселения Белореченского района от 14 ноября 2011 г. N 94 "Об утверждении генерального плана Великовечненского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края и генерального плана Великовечненского сельского поселения применительно к территории населенного пункта с. Великовечного Белореченского района" (далее также - Решение N 403) с момента его вынесения.

В обоснование административного иска указал, что ООО "Кубань-Прогресс+" имеет лицензию на право пользования недрами в границах горного отвода общей площадью 60 га, расположенного в "адрес", в который входят земельные участки площадью 20, 4 га с кадастровым номером N и площадью 7, 2 кв. м, с кадастровым номером N из земель сельхозназначения.

В ответ на обращение ООО "Кубань-Прогресс"+" департамент имущественных отношений Краснодарского края отказал в переводе указанных земельных участков из земель сельхозназначения в земли промышленности со ссылкой на несоответствие предполагаемого целевого назначения земельных участков Генеральному плану Веливечненского сельского поселения от 14 ноября 2011 г. N 94.

Решением Совета муниципального образования Белореченского района от 25 августа 2022 г. N 401 (далее также Решение N 401) Генеральный план Великовечненского сельского поселения был утвержден в новой редакции, в результате чего спорные земельные участки были размещены в планируемых землях промышленности для разработки полезных ископаемых.

Однако по протесту Белореченского межрайонного прокурора Совет муниципального образования Белореченского района вынес решение от 13 сентября 2022 г. N 403 об отмене Решения N 401.

По мнению административного истца оспариваемое им в рамках настоящего дела Решение N 403, которым отменено Решение N 401 вынесено с нарушением действующего законодательства, на основании необоснованного протеста прокурора.

Решением Краснодарского краевого суда от 24 мая 2023 г. отказано в удовлетворении административного искового заявления.

В апелляционной жалобе представитель административного истца считает решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, просит судебный акт отменить, признать недействительным с момента вынесения решение совета муниципального образования Белореченский район от 13 сентября 2022 г. N 403.

В обоснование своей позиции указывает, что действующее законодательство при принятии Решения N 401 нарушено не было. Фактически изменения в Генеральный план были направлены на рациональное использование земельных ресурсов, в связи с чем отмена Решения N 401 носит произвольный характер. Считает, что нормы права, на которые ссылается прокуратура в протесте, не подлежат применению в данном случае. Учитывая, что в настоящее время невозможно использовать земельные участки по сельскохозяйственному назначению, рациональным использованием является изменение функциональной зоны на земли промышленности.

Просит учесть, что краевые законодательные органы рекомендовали при разработке генеральных планов учитывать информацию министерства природных ресурсов Краснодарского края о выданных лицензиях на добычу общераспространенных полезных ископаемых с целью установления соответствующих функциональных зон. Считает, что судом не учтены фактические обстоятельства и сделаны неверные выводы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, письменных возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции земельный участок, площадью: 20, 4 га, кадастровый номер N, относящийся к краевому фонду перераспределения и земельный участок, площадью 7, 2 га кадастровый номер N, относящийся к краевому фонду перераспределения, являются собственностью субъекта Российской федерации и находятся в ведении Департамента имущественных отношений Краснодарского края.

ООО "Кубань-Прогресс+" обладает лицензией N от 2 марта 2004 г. на право пользования недрами в границах горного отвода, общей площадью 60 га, расположенного в "адрес".

Земельные участки площадью 20, 4 га с кадастровым номером N и площадью 7, 2 кв. м, с кадастровым номером N из земель сельхозназначения, входят в горный отвод ООО "Кубань-Прогресс"+".

Для осуществления перевода данных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в земли промышленности (для добычи полезных ископаемых) ООО "Кубань-Прогресс+" обращалось в Департамент имущественных отношений Краснодарского края и получало отказ, основанием которого было несоответствие предполагаемого целевого назначения земельного участка генеральному плану Великовечненского сельского поселения, утвержденному решением Совета Великовечненского сельского поселения от 14 ноября 2011 г. N94, согласно которым земельные участки с кадастровым номером N, N находятся на территории земель сельскохозяйственного назначения.

28 ноября 2018 г. ООО "Кубань-Прогресс+" обратилось в комиссию по вопросам градостроительства землепользования и застройки администрации муниципального образования Белореченский район с заявлением о включении земельных участков в производственную зону (карьер).

На основании протокола N 1 от 15 мая 2020 г. комиссия по вопросам градостроительства, землепользования и застройки района рассмотрела явление ООО "Кубань Прогресс+" и приняла решение об изменении зоны сельскохозяйственного назначения на зону земель промышленности, транспорта, связи и т.д.

Решением Совета муниципального образования Белореченский район от 25 августа 2022 г. N401 (далее Решение N 401) Генеральный план Великовечненского поселения был утвержден в новой редакции, согласно которого земельные участки, входящие в границы, действующего горного отвода недропользователя (имеющего соответствующую лицензию на разработку полезных ископаемых), находятся в планируемых землях промышленности, для разработки полезных ископаемых.

Согласно письму администрации муниципального образования Белореченский район от 18 ноября 2022 г. N, 13 сентября Совет муниципального образования Белореченский район, руководствуясь протестом Белореченской межрайонной прокуратуры, вынес оспариваемое решение Совета муниципального образования Белореченский район от 13 сентября 2022 г. N 403 об отмене решения Совета муниципального образования Белореченский район от 25 августа 2022 г. N 401 "О внесении изменений в решение Совета Великовечненского сельского поселения Белореченского района от 14 ноября 2011 г. N 94 "Об утверждении генерального плана Великовечненского сельского поселения Белореченского района Краснодарского края и генерального плана Великовечненского сельского поселения применительно к территории населенного пункта с. Великовечного Белореченского района" (далее - Решение N 403).

Оспаривая Решение N 403, административный истец полагает, что поскольку отнесение земельного участка к зоне сельскохозяйственного назначения препятствовало использованию участка, необходимого для разработки полезных ископаемых, то Совет Великовечненского сельского поселения Белореченского района был вправе принять градостроительное решение об изменении функциональной зоны.

По мнению административного истца, последующее решение Совета об отмене решения об изменении Генерального плана (Решение N 403) являлось необоснованным, поскольку у прокурора, заявившего протест не имелось никаких оснований считать незаконным изменение функциональной зоны.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, проанализировав нормы федерального законодательства, регулирующего вопросы градостроительной деятельности, изменения функционального зонирования и регулирования землепользования земель сельскохозяйственного назначения, исследовав представленные материалы, на основании которых принято обжалуемое Решение N 403, которым отменено Решение N 401, суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку отменяя ранее принятый нормативный акт, административный ответчик действовал в порядке самоконтроля в пределах предоставленных ему полномочий, при этом решение является мотивированным, принятым на основании обоснованного протеста прокуратуры.

Судебная коллегия полагает выводы суда законными и обоснованными, доводы апелляционной жалобы не могут являться основанием для отмены решения суда, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права и неверном определении юридически значимых обстоятельств.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Как следует из пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа.

В соответствии со статьями 18, 23 и 24 ГрК РФ градостроительный план поселения как документ территориального планирования муниципальных образований подготавливается и утверждается применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, и содержит, в частности: карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа (пункт 3 части 3 статьи 23); карту функциональных зон поселения или городского округа (пункт 4 части 3 статьи 23).

Градостроительный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

Регламентируя зонирование территории пункт 5 статьи 1 ГрК РФ содержит понятие функциональных зон, то есть зон, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

При этом согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Как установлено судом спорные земельные участков с кадастровым номером N и N относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья).

Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 названного закона определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (подпункты 1 и 4).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 этого кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии со статьей 8 ЗК РФ, части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Факт отнесения на момент издания Решения N 401 земельных участков с кадастровым номером N и N к сельскохозяйственным угодьям (пастбищам) лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Также судом установлено и сторонами не оспорено, что генеральный план Великовечненского сельского поселения утверждался применительно к границам населенного пункта "адрес", при этом земельные участки с кадастровым номером N и N находятся за пределами населенного пункта "адрес".

Согласно генеральному плану Великовечненского сельского поселения, утвержденному решением Совета Великовечненского сельского поселения от 14 сентября 2011 г. N94 в редакции принятой до вынесения Решения N 401, земельный участок площадью 204168+/-3953 кв. м, с кадастровым номером N находится на территории земель сельскохозяйственного назначения и водных территориях, а также попадает в горный отвод месторождения песчано-гравийнои смеси, ориентировочную границу и санитарно-защитной зоны от производственных, сельскохозяйственных предприятий и объектов специального назначения, согласно СанПИН N (приложение 1, 2) (местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Почтовый адрес ориентира: "адрес"); земельный участок площадью 71837+/-2345 кв. м, с кадастровым номером N находится на территории земель сельскохозяйственного назначения, а также попадает в горный отвод месторождения песчано-гравийной смеси, ориентировочную границу санитарно-защитной зоны от производственных, сельскохозяйственных предприятий и объектов специального назначения, согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, санитарный разрыв автомобильной дороги (приложение 1, 2) (местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир Юго-Восточная часть КК, фрагменты ДКК, 7, Ж8, И 7, И8. Почтовый адрес ориентира: "адрес".

Согласно Правилам землепользования и застройки Великовечненского сельского поселения, утвержденным решением Совета муниципального образования Белореченский район от 25 сентября 2017 г. N 446 (внесение изменений от 23 сентября 2021 г. N 295, от 27 октября 2022 г. N 417), уточненным в соответствии с пунктами 8-9 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 10 октября 2022 г, вышеуказанные земельные участки находятся: земельный участок с кадастровым номером N находится на землях сельскохозяйственного назначения и на землях, покрытых поверхностными водами (территория, на которую градостроительные регламенты не устанавливаются), а также попадает на территорию горного отвода месторождения песчано-гравийной смеси и в ориентировочную границу санитарно-защитной зоны от производственных, сельскохозяйственных предприятий и объектов специального назначения согласно СанПиН 1-2.1/2.1.1.1200-03, установленную зону подтопления (приложение 3); земельный участок с кадастровым номером N находится на землях сельскохозяйственного назначения (территория, на которую градостроительные регламенты не устанавливаются), а также попадает на территорию горного отвода месторождения песчано-гравийной смеси, шумовую зону категорированной автомобильной дороги и в ориентировочную границу санитарно-защитной зоны от производственных, сельскохозяйственных предприятий и объектов специального назначения согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, установленную зону подтопления "приложение 3").

Решением N 401 Генеральный план Великовечненского поселения был утвержден в новой редакции, согласно которого для земельных участков с кадастровыми номерами N и N, расположенными за пределами населенного пункта и входящими в границы, действующего горного отвода недропользователя (имеющего соответствующую лицензию на разработку полезных ископаемых), было установлено новое градостроительное зонирование - функциональная зона планируемых земель промышленности, для разработки полезных ископаемых.

Как следует из содержания Решения N 401 при принятии данного нормативного акта не были соблюдены установленные законом особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотренные статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

При изложенных обстоятельствах, суд первой инстанции, проанализировав содержание и буквальное толкование принятого Решения N 401 о внесении изменений в генеральный план, путем изменения функциональных зон земельных участков с кадастровым номером N и N правомерно пришел к выводу о том, что фактически изменение функционального зонирования, путем изменения статуса земель сельскохозяйственного назначения находящихся за пределами населенного пункта с установлением для них статуса земли промышленного назначения, фактически привело к принятию органом местного самоуправления решения о изменении целевого назначения сельскохозяйственных земель.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Как следует из представленных доказательств, установив противоречие ранее принятого акта (Решения Совета N 401) закону, административный ответчик правомерно принял оспариваемое Решение N 403 об его отмене, чем восстановил положение имевшее место до его принятия.

Поводом для вынесения данного решения явился принесенный межрайонным прокурором 1 сентября 2022 г. в адрес Совета протест (исх. N N) на Решение N 401, в котором указано на то, что перевод в категорию земель промышленного назначения ряда земельных участков, в том числе спорного ведет к нарушению статей 78, 79 ЗК РФ, к сокращению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, к сокращению их площади, к нарушению рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, к причинению серьезного вреда землям и окружающей среде, к невозвращению земель в сельскохозяйственный оборот.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при принятии оспариваемого акта не было учтено, что прокурором было заявлено в протесте ненадлежащее обоснование, нельзя признать состоятельными, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права.

Действия административного ответчика по реализации права органа местного самоуправления, предусмотренного вышеуказанными нормами статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ были направлены на всесторонний анализ и своевременное устранение нарушения законодательства путем отмены незаконного нормативного акта и не могут связываться только лишь с заявленными доводами надзирающего органа, которым было инициировано данное решение.

При изложенных обстоятельствах, является правильным вывод суда о том, что изменения в функциональное зонирование в генеральном плане были приняты в нарушение нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу и за пределами полномочий Совета муниципального образования Белореченский район, соответственно, подлежали отмене или признанию их недействующими.

Нельзя согласиться и с доводами апелляционной жалобы о том, что принятый акт нарушает права административных истцов как разработчиков полезных ископаемых в границах земельных участков, поскольку отмена нормативного акта, принятого с нарушением законодательства и, соответственно, не подлежащего применению при реализации прав землепользователей, не влечет нарушения прав; так как невозможность осуществления добычи полезных ископаемых на землях сельскохозяйственных угодий, не является обоснованием нарушения права действием оспариваемого нормативного правового акта.

При этом добытые в ходе судебного разбирательства и представленные в суд апелляционной инстанции доказательства в форме заключения N от 5 октября 2023 г. о том, что почвы земельных участков непригодны для интенсивного использования в сельскохозяйственном производстве и спорные земельные участки целесообразно использовать не под сельскохозяйственные цели, а следует использовать под добычу полезных ископаемых, не могут быть предметом судебного исследования и оценки в рамках настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля. Вместе с тем административный истец не лишен права на защиту своих интересов в рамках оспаривания земельных правоотношений, связанных с правоотношениями в сфере недропользования.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, в связи с принятием нормативного правового акта, которым было отменено ранее принятое решение, утвердившее изменения в Генеральный план, с нарушениями установленного Градостроительным кодексом Российской Федерации порядка, а также несоответствием указанных изменений статьям 7, 77, 79 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 18, 23, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации; суд апелляционной инстанции не находит оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции о признании оспариваемого решения восстановившего ранее существующее градостроительное зонирование, законным и обоснованным.

С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 24 мая 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи