Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 октября 2023 г. по делу N 66а-1439/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Струковой А.А, судей Брянцевой Н.В, Солдатовой С.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Козловской Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-52/2023 (УИД 92OS0000-01-2023-000031-74) по административному исковому заявлению Халибекова Сулеймана Турсуновича об оспаривании нормативного правового акта в части, по апелляционной жалобе Халибекова Сулеймана Турсуновича на решение Севастопольского городского суда от 16 июня 2023 г.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В, пояснения представителя административного истца ФИО10, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения, участвовавших в судебном заседании посредством видеоконференц-связи, представителя административного ответчика Правительства Севастополя ФИО12 представителей заинтересованных лиц департамента сельского хозяйства и потребительского рынка города Севастополя ФИО7, департамента городского хозяйства города Севастополя ФИО8, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО13 полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановление Правительства Севастополя от 22 марта 2016 г. N 220-ПП "О благоустройстве пляжей города Севастополя" утверждено Положение о порядке проведения конкурса на лучшее эскизное предложение по благоустройству пляжа города Севастополя и заключения договора о благоустройстве пляжа города Севастополя (далее по тексту Положение от 22 марта 2016 г. N 220-ПП).

Пункт 10.4 указанного Положения предусматривал, что плата за размещение нестационарного торгового объекта на пляжах города Севастополя определяется Главным управлением потребительского рынка и лицензирования Севастополя в соответствии с Методикой определения начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя, с применением понижающего коэффициента, равного 0, 01.

2 июня 2021 г. Правительством Севастополя принято постановление N 242-ПП "О благоустройстве пляжей города Севастополя" (далее по тексту Постановление N 242-ПП), которым признано утратившим силу ранее действующее постановление Правительства Севастополя от 22 марта 2016 г. N 220-ПП.

Постановлением N 242-ПП утверждено новое Положение о порядке проведения конкурса на лучшее эскизное предложение по благоустройству пляжа города Севастополя и заключения договоров о благоустройстве пляжа города Севастополя (приложение N 3) (далее по тексту Положение N 242-ПП).

Пунктом 10.4 указанного Положения определено, что плата за размещение нестационарных торговых объектов (далее по тексту НТО) на пляжах города Севастополя определяется уполномоченным органом в соответствии с Методикой определения начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя.

В пункт 10.4. Положения от 2 июня 2021 г. N 242-ПП постановлением Правительства Севастополя N 338-ПП от 29 июля 2021 г. "О внесении изменения в постановление Правительства Севастополя от 2 июня 2021 г. N 242-ПП "О благоустройстве пляжей города Севастополя", внесены изменения, пункт 10.4. изложен в следующей редакции: "Плата за размещение НТО на пляжах города Севастополя определяется уполномоченным органом в соответствии с Методикой определения начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя, с применением понижающего коэффициента, равного 0, 5.".

Постановлением Правительства Севастополя от 26 августа 2022 г. N 390-ПП пункт 10.4. Положения N 242-ПП после слов "равного 0, 5" дополнен словами "в период с 1 мая по 30 сентября" и равного 0, 1 в период с 1 октября по 30 апреля.

Постановлениями Правительства Севастополя от 24 марта 2022 г. N 95-ПП и от 2 марта 2023 г. N 44-ПП изменения в пункт 10.4 Положения N 242-ПП не вносились.

Халибеков С.Т. обратился в Севастопольский городской суд, с учетом уточнений, в котором просил признать незаконным со дня его официального опубликования пункт 10.4. постановления Правительства Севастополя 242-ПП, изложенный в следующей редакции: "Плата за размещение НТО на пляжах города Севастополя определяется уполномоченным органом в соответствии с Методикой определения начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя".

Требования мотивированы тем, что оспариваемый пункт 10.4. Положения N 242-ПП принят с нарушением положений статей 4, 10, 14 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В обоснование административных исковых требований, истец, являющийся оператором пляжа "Орловка-1", сослался на необоснованное исключение Правительством Севастополя понижающего коэффициента при введении нового правового регулирования обустройства пляжей постановлением N 242-ПП, что повлекло увеличение арендной платы за размещение нестационарных торговых объектов в 100 раз, по сравнению с ранее действующим постановлением N 220-ПП, предусматривающим оспариваемый коэффициент в размере 0, 01. Отказ Правительства Севастополя от применения понижающего коэффициента не имеет экономического обоснования, предусмотренного постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 582), не отвечает принципу предсказуемости расчета, препятствует ведению предпринимательской деятельности в нестационарных торговых объектах.

Решением Севастопольского городского суда от 16 июня 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления Халибекова С.Т. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Халибеков С.Т. просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Считает, что суд незаконно отверг доводы административного истца, принял во внимание недопустимые доказательства, в основу решения положены выводы суда, не основанные на относимых и допустимых доказательствах. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.

Относительно доводов апелляционной жалобы Правительством Севастополя, департаментом сельского хозяйства и потребительского рынка города Севастополя, Прокуратурой города Севастополя представили возражения на апелляционную жалобу.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ФИО10 доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение суда первой инстанции отменить.

Представитель административного ответчика Правительства Севастополя ФИО14 представители заинтересованных лиц департамента сельского хозяйства и потребительского рынка города Севастополя ФИО7, департамента городского хозяйства города Севастополя ФИО8 в удовлетворении апелляционной жалобы возражали, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом первой инстанции установлено и из материалов административного дела следует, что 29 апреля 2019 г. между местной администрацией Качинского муниципального округа и индивидуальным предпринимателем Халибековым С.Т. заключен договор N 1 о благоустройстве пляжа города Севастополя, в соответствии с которым оператор пляжа реализует на территории г. Севастополя проект по благоустройству пляжа "Орловка-1" в соответствии с победившим эскизным предложением по благоустройству и подготовке к купальному сезону пляжей. Объем инвестиций оператора составляют N руб, срок действия договора определен до 29 апреля 2029 г. (л.д. 29-51 том 1).

9 июля 2020 г. во исполнении взятых обязательств по вышеприведенному договору индивидуальным предпринимателем Халибековым С.Т. с главным управлением потребительского рынка и лицензирования Севастополя заключены 11 договоров с NN 875/2020 - 885/2020 о размещении нестационарных торговых объектов, расположенных на пляже "Орловка-1" города Севастополя.

По заключенным договорам Халибекову С.Т. предоставлено право на размещение НТО по адресному ориентиру в соответствии со Схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя, утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 27 декабря 2019 г. N 700-ПП (л.д. 53-106 том 1).

Размер платы за размещение объектов на календарный месяц рассчитан на основании Методики определения начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя, утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 27 декабря 2019 г. N 700-ПП (далее по тексту Методика), с применением коэффициента в значении 0, 01, установленного в пункте 10.4. Положения от 22 марта 2016 г. N 220-ПП, и действующего на момент заключения Халибековым СТ. договоров о размещении НТО.

По договору N 875/2020 размер платы за размещение НТО в месяц составил 26 руб, N 876/2020, 877/2020, 881/2020 - 183 руб, 878/2020, 879/2020, 880/2020 - 41 руб, 882/2020, 883/2020 - 261 руб, 884/2020 - 527 руб, 885/2020 - 25 руб.

Пункт 10.4. Положения N 242-ПП принят в редакции отличной от пункта 10.4. Положения N 220-ПП, понижающий коэффициент в размере 0, 01 в новой редакции Положения N 242-ПП не применен, в связи с чем размер оплаты за размещение НТО администрацией Севастополя увеличен, поскольку рассчитан без понижающего коэффициента.

Административный истец, выражая несогласие с новым нормативным правовым регулированием расчета размера платы за пользование НТО, в соответствии с которым в пункте 10.4. Положения N 242-ПП понижающий коэффициент в размере 0, 01 отсутствует, обратился в суд за оспариванием указанного пункта на период его действия с 13 июня 2021 г. по 28 июля 2021 г. включительно (полтора месяца), ссылаясь на незаконность исключения понижающего коэффициента из новой редакции Положения.

Суд первой инстанции, исходя из положений пункта 1 статьи 17, части 1 статьи 22, подпункта 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктов 1 и 2 части 1 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", части 3 статьи 11, части 1 статьи 24, части 1 статьи 35 Устава города Севастополя, части 1 статьи 5, части 1 статьи 8 Закона о Правительстве Севастополя, статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", подпункта "в" части 2 статьи 5 Закона города Севастополя от 29 сентября 2015 г. N 185-ЗС "О правовых актах города Севастополя", подпункта 1 пункта 5.3 Регламента Правительства Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 24 ноября 2015 г. N 1084-ПП правильно пришел к выводу, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в пределах компетенции, в установленной форме, с соблюдением процедуры его принятия, правил введения нормативного правового акта в действие, опубликования и вступления его в силу, что не оспаривалось сторонами.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое в части Положение имеет экономическое обоснование, размер платы по договору о размещении нестационарного торгового объекта, расположенного на пляжных территориях города Севастополя, установлен с учетом факторов, влияющих на уровень доходности нестационарных торговых объектов, в том числе учтена совокупность коэффициентов, характеризующих различные условия работы нестационарных торговых объектов, в том числе их специализацию, зону размещения в зависимости от района города, площадь и иные факторы.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено данным Федеральным конституционным законом (статья 9 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, статья 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя").

Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса РФ).

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, сделанными из анализа подпункта 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации о принципе платности использования земли, главы V.6 этого же кодекса, устанавливающие особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности при размещении на них НТО (подпункт 6 пункта 1 статьи 39.33, пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации), частей 1 - 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" о том, что федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка предоставления земельных участков для размещения НТО на основании схемы их размещения, как с предоставлением земельного участка, так и без предоставления, в том числе, на конкурентной основе, который, являясь одним из способов использования земельных участков, предполагается платным.

Правомерно суд указал, что вопрос об определении размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на федеральном уровне не урегулирован, вместе с тем с учетом схожести правоотношений об определении размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта и правоотношений по поводу определения платы за пользование земельными участками, к спорным правоотношениям применимы основополагающие принципы определения платы за пользование земельными участками (арендная плата), перечисленные в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582.

При этом следует учитывать, что государственные органы, обладая необходимой дискрецией при определении (изменении) размера арендной платы и порядка ее расчета, одновременно связаны требованиями законодательства и необходимостью обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков (Определение Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2017 г. N424-0).

Исходя из чего, оспариваемые региональные нормы подлежат признанию недействующими в случае установления произвольности установленного ими правового регулирования без учета объективных условий хозяйственной деятельности.

Как видно из материалов дела плата за размещение нестационарных торговых объектов на пляжах города Севастополя Халибекову С.Т. рассчитана изначально и в последующем после принятия оспариваемого постановления N 242-ПП на основании Методики определения начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя, утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 27 декабря 2019 г. N 700-ПП (далее по тексту Методика).

Пунктом 2 данной Методики установлено, что начальная цена договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя, за календарный месяц рассчитывается по формуле: Р = R x Кс x Кз x S, где: 1) Р - начальная цена договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя (рублей в месяц, без НДС);

2) R - базовый размер платы за размещение нестационарного торгового объекта за 1 кв. м, равный 360 рублям за календарный месяц; 3) Кс - корректирующий коэффициент, учитывающий специализацию нестационарного торгового объекта;

4) Кз - корректирующий коэффициент, учитывающий зону размещения нестационарного торгового объекта;

5) S - площадь места размещения нестационарного торгового объекта в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя, утвержденной Правительством Севастополя.

Спорный понижающий коэффициент в значении 0, 01 Методикой не предусмотрен, ранее был установлен иным нормативным правовым актом в частности, в пункте 10.4. Положения N 220-ПП, впоследствии признанный утратившим силу в связи с принятием постановления Правительства Севастополя от 2 июня 2021 г. N 242-ПП.

Учитывая изложенное плата за размещение НТО в период с 13 июня 2021 г. по 28 июля 2021 г. Халибекову С.Т. рассчитана в соответствии с Методикой, но без понижающего коэффициента, поскольку в оспариваемом пункте отсутствует.

29 июля 2021 г. постановлением Правительства Севастополя N 338-ПП внесены изменения в оспариваемый пункт 10.4. Положения N 242-ПП, пункт дополнен указанием на применение понижающего коэффициента в размере 0, 5 с 29 июля 2021 г.

В дальнейшем, 26 августа 2022 г. постановлением Правительства Севастополя N 390-ПП повторно внесены изменения в пункт 10.4. Положения N 242-ПП, в части применения с 6 сентября 2022 г. понижающего коэффициента, равного 0, 5 в период с 1 мая по 30 сентября и понижающего коэффициента, равного 0, 1 - в период с 1 октября по 30 апреля, то есть плата стала определяться с учетом сезона.

Исходя из изложенного, плата за размещение Халибековым С.Т. нестационарных торговых объектов на пляжах города Севастополя рассчитывалась ответчиком исходя из следующих показателей коэффициента:

0, 01 - с 7 июля 2020 г. по 12 июня 2021 г. включительно в редакции постановления Правительства Севастополя от 22 марта 2016 г. N 220-ПП;

0 - с 13 июня 2021 г. по 28 июля 2021 г. включительно в редакции постановления Правительства Севастополя от 2 июня 2021 г. N 242-ПП;

0, 5 - с 29 июля 2021 г. по 5 сентября 2022 г. включительно в редакции постановления Правительства Севастополя от 29 июля 2021 г. N 338-ПП;

0, 1 ("сезонный" понижающий коэффициент, применяемый в период с 1 октября по 30 апреля) - с 6 сентября 2022 г. по 31 декабря 2024 г. включительно в редакции постановления Правительства Севастополя от 26 августа 2022 г. N 390-ПП;

0, 5 (понижающий коэффициент, применяемый в период с 1 мая по 30 сентября) - с 6 сентября 2022 г. по 31 декабря 2024 г. включительно в редакции постановления Правительства Севастополя от 26 августа 2022 г. N 390-ПП.

Периоды действия оспариваемого Положения N 242-ПП с 29 июля 2021 г. по 5 сентября 2022 г. в редакции постановления Правительства Севастополя от 29 июля 2021 г. N 338-ПП; с 6 сентября 2022 г. по 31 декабря 2024 г. в редакции постановления Правительства Севастополя от 26 августа 2022 г. N 390-ПП являлись предметом судебного рассмотрения, по результатам которого Севастопольским городским судом принято 19 октября 2022 г. решение (дело N 3а-61/2022) об отказе в иске, оставленного без изменения апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2023 г. и кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 августа 2023 г. (88-29725/2023).

Предметом оспаривания в настоящем административном деле является действие Положения N 242-ПП в период с 13 июня 2021 г. по 28 июля 2021 г, когда понижающий коэффициент не вводился ответчиком, то есть являлся нулевым.

Как видно из материалов административного дела департаментом городского хозяйства города Севастополя, являющегося разработчиком Положения N 242-ПП, представлено экономическое обоснование отсутствия необходимости применения понижающего коэффициента, влияющего на уменьшение начальной цены договора на размещение НТО, определяемой Методикой, по состоянию на начало купального сезона 2021 г.

При проведении экономического обоснования исключения понижающего коэффициента при расчете платы за земельные участки департаментом проведен многофакторный анализ доходности земельных участков, используемых операторами пляжей под размещение НТО.

Разработчик оспариваемого нормативного правового акта исходил из того, что размер инвестиционных вложений в 1 кв.м. территорий пляжей города Севастополя составляет 463, 30 руб, рассчитанный из общего количества действующих на территории города Севастополя пляжей (17 штук) при общем объеме инвестиций (капитальных вложений в пляжную инфраструктуру) за период 2018-2021 гг. 88 767 831 руб. и общей площади территории пляжей города Севастополя, обеспеченных указанными выше капитальными вложениями, - 191 597, 00 кв.м.

Размер ежемесячных поступлений в бюджет составляет 18 657, 00 руб. с учетом количества (74 шт.) действующих договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя, по состоянию на начало купального сезона 2021 г. и общей площади мест размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с указанными выше данными составляет 3 011, 4 кв.м.

Вместе с тем, по состоянию на начало купального сезона не были заключены договора около 50% от общего количества пляжей города Севастополя, обеспеченных капитальными вложениями.

Учитывая максимально возможную площадь, предполагаемую к использованию нестационарными торговыми объектами (15 327, 76 кв.м.), и фактически занимаемую площадь размещения нестационарных торговых объектов (3 011, 4 кв.м.), бюджет города Севастополя при применении понижающего коэффициента недополучает максимальные поступления в бюджет.

Поскольку доходность земельных участков, используемых операторами пляжей под НТО, определялась исходя из вышеперечисленных факторов, влияющих на наполняемость бюджета города Севастополя, то вопреки утверждению административного истца, при принятии оспариваемого Положения N 242-ПП, исключившего положения о применении понижающего коэффициента 0, 01, имелось экономическое обоснование, которое принято непроизвольно, а с учетом показателей, оказывающих влияние на доходность бюджета.

Довод апеллянта о нарушении принципа предсказуемости правового регулирования при принятии нормативного правового акта судом апелляционной инстанции не принимается в силу того, что изменение платы за размещение НТО предусмотрено договором на размещение НТО (пункт 3.7 договора).

Кроме этого следует отметить, что плата за размещение НТО по заключенным договорам в зависимости от площади земельного участка при их согласовании составляла от 26 руб. до 527 руб. за объект в месяц, то есть является минимальной и не соответствует рыночным условиям. В свою очередь административный истец, заключая договор на размещение НТО, с той степенью заботливости и осмотрительности участника предпринимательской деятельности должен был предполагать при наличии в договоре пункта 3.7 об изменении условий платы за размещение НТО, дальнейшее увеличение размера арендных платежей.

Утверждение апеллянта об увеличении размера оплаты и повышении финансовой нагрузки при введении нового правового регулирования не свидетельствует о незаконности оспариваемого положения, которое распространяется на всех участников торговой деятельности и не создает препятствий для осуществления предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах, Правительство Севастополя обоснованно отказалось от целесообразности установления понижающего коэффициента к начальной цене договора на размещение НТО на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя.

Оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Севастопольского городского суда от 16 июня 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Халибекова Сулеймана Турсуновича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи