Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2023 г. по делу N 66а-930/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стаховой Т.М, судей Головкиной Л.А, Ехаловой Ю.А.

с участием прокурора Капсамун И.С.

при секретаре Веселовой Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-34/2023 по апелляционной жалобе Министерства обороны Российской Федерации на решение Верховного Суда Республики Карелия от 04 мая 2023 года, принятое по административному исковому заявлению Беляева Артема Александровича о признании недействующими в части решений Совета Прионежского муниципального района от 10 мая 2017 года N 5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Шуйского сельского поселения" и от 16 января 2018 года N 2 "Об утверждении Генерального плана Шуйского сельского поселения".

Заслушав доклад судьи Стаховой Т.М, заключение прокурора, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Решением ХХХIII сессии III созыва Совета Прионежского муниципального района от 10 мая 2017 года N 5 утверждены Правила землепользования и застройки Шуйского сельского поселения;

решением V внеочередной сессии IV созыва Совета Прионежского муниципального района от 16 января 2018 года N 2 утвержден Генеральный план Шуйского сельского поселения.

Указанными актами предусмотрены ограничения использования земель, в частности: карта градостроительного зонирования территории Шуйского сельского поселения, карта градостроительного зонирования территории г. Бесовец, входящие в состав Правил землепользования и застройки, отображают зоны регулирования и запрещения жилой застройки;

раздел "Материалы по обоснованию" Генерального плана Шуйского сельского поселения содержит перечень объектов, для которых установлены зоны регулирования застройки: для аэропорта "Бесовец" г. Петрозаводск определены зона регулируемой застройки в размере 3 250 м, зона запрещения жилой застройки - в размере 1 250 м (таблица 2.1.44).

Беляев А.А. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим с даты вступления решения суда в законную силу:

- решение ХХХIII сессии III созыва Совета Прионежского муниципального района от 10 мая 2017 года N 5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Шуйского сельского поселения", - решение V внеочередной сессии IV созыва Совета Прионежского муниципального района от 16 января 2018 года N 2 "Об утверждении Генерального плана Шуйского сельского поселения"

в части установления зоны запрета объекта индивидуального жилого строительства или садового дома в отношении земельного участка с кадастровым N.

Свои требования мотивировал тем, что, являясь собственником земельного участка с кадастровым N, относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения и предназначенного для индивидуального садоводства согласно виду его разрешенного использования, предпринял меры к началу строительства на территории земельного участка объекта индивидуального жилищного строительства. Уведомлением администрации Прионежского муниципального района N 36 от 23 марта 2023 года истцу сообщено, что земельный участок расположен в границах зоны запрещения жилой застройки аэропорта "Петрозаводск (Бесовец)", в пределах которой действует запрет на размещение индивидуального жилищного строительства. Истец полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают его право на использование земельного участка по назначению, противоречат положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и статье 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, приняты муниципальным органом с превышением полномочий, поскольку в них отображены сведения о территориях с особым режимом использования, которые не установлены в предусмотренном законом порядке. Также административный истец просит о возмещении судебных расходов, возникших в связи с оплатой государственной пошлины в размере 300 рублей, услуг представителя в размере 17 000 рублей.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 4 мая 2023 года административное исковое заявление Беляева А.А. удовлетворено;

признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу решения Совета Прионежского муниципального района ХХХIII сессии III созыва от 10 мая 2017 года N 5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Шуйского сельского поселения" и V внеочередной сессии IV созыва от 16 января 2018 года N 2 "Об утверждении Генерального плана Шуйского сельского поселения" в части установления зоны запрещения жилой застройки аэропорта Петрозаводск (Бесовец) в отношении земельного участка с кадастровым N;

с Совета Прионежского муниципального района в пользу Беляева А.А. взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей, расходы на оплату услуг представителя в размере 12 000 рублей.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Министерство обороны Российской Федерации просит решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. В обоснование жалобы указывает на то, что действующим законодательством предусмотрен особый порядок ведения строительства объектов недвижимости в границах приаэродромной территории, предусматривающий соблюдение установленных законом ограничений на такое строительство. Само по себе размещение аэродрома на территории муниципального образования, даже в отсутствие в реестре недвижимости сведений о границах приаэродромной территории, определенной окружностью радиусом 30 км от контрольной точки аэродрома, не свидетельствует о том, что земельный участок административного истца не входит в соответствующую зону и его правовой режим не определен. Помимо прочего, ссылается на пропуск административным истцом срока на оспаривание нормативных правовых актов, принятых в 2017 и 2018 годах.

Административный истец, представители административного ответчика Совета Прионежского муниципального района, заинтересованных лиц Администрации Прионежского муниципального района, Министерства по дорожному хозяйству, транспорту и связи, Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия, Администрации Гарнизонного сельского поселения, Бюджетного учреждения Республики Карелия "Аэропорт Петрозаводск", Министерства национальной и региональной политики, СЗ МТУ Росавиации, Управления Роспотребнадзора по Республике Карелия, ФГКУ "Западное региональное управление правового обеспечения" Минобороны России, Министерства обороны Российской Федерации, Администрации Шуйского сельского поселения, Войсковой части 45121 в суд апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, доказательств уважительности причин неявки и (или) ходатайства об отложении судебного разбирательства не представили. Стороны, а также Министерство обороны Российской Федерации, Управление Роспотребнадзора по Республике Карелия, Администрация Гарнизонного сельского поселения просят о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Заслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации о законности решения Верховного Суда Республики Карелия, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - Градостроительный кодекс РФ, ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 ГрК РФ установлены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, к числу которых отнесены обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план, являясь документом территориального планирования муниципального образования в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ, обязателен для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ).

Правила землепользования и застройки, в свою очередь, являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

При рассмотрении административного дела суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые акты об утверждении генерального плана, правил землепользования и застройки приняты с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введению его в действие. По указанным основаниям нормативные правовые акты и решение суда не оспариваются.

Вместе с тем удовлетворяя административный иск, суд первой сослался на то, что при принятии муниципальных актов Совет Прионежского муниципального района Республики Карелия вышел за пределы своей компетенции в части отображения зон с особыми условиями использования территорий и ограничений использования земель на картах Генерального плана и карте градостроительного зонирования, входящей в состав Правил землепользования и застройки.

Выводы суда следует признать верными.

Из материалов по обоснованию Генерального плана Шуйского сельского поселения следует, что зона регулируемой застройки, зона запрещения жилой застройки для аэропорта "Бесовец" г. Петрозаводск утверждены в составе Генерального плана Гарнизонного сельского поселения Прионежского муниципального района, на территории которого размещается аэропорт, согласно СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых и общественных зданий и на территории жилой застройки", строительных норм СНиП 23-03-2003 "Защита от шума", ГОСТ 22283-88 "Шум авиационный. Допустимые уровни шума на территории жилой застройки и методы его измерений" и "Рекомендаций по установлению зон ограничения жилой застройки в окрестностях аэропортов гражданской авиации из условий шума" (л.д. 89 том 2).

Согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом правил землепользования и застройки.

Применительно к зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 5 статьи 36 ГрК РФ).

Так, согласно статье 104 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются, в том числе в целях защиты жизни и здоровья граждан; безопасной эксплуатации объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства; охраны окружающей среды; обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 1 статьи);

в названных целях в границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий (часть 2 статьи).

В пределах прилегающего к аэродрому участка земной или водной поверхности в целях обеспечения безопасности полетов и исключения вредного воздействия на здоровье людей и деятельность организаций устанавливается зона с особыми условиями использования территории - приаэродромная территория (абзац 49 пункта 2 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года N 138; пункт 8 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации).

Частью 3 статьи 47 Воздушного кодекса Российской на приаэродромной территории выделено семь подзон, в которых устанавливаются определенные ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности.

Для седьмой подзоны приаэродромной территории устанавливается перечень ограничений использования земельных участков в целях предотвращения негативного физического воздействия, а именно - несоответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям эквивалентного уровня звука, возникающего в связи с полетами воздушных судов, что следует из пункта 7 части 3 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации приаэродромная территория, а также ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости устанавливаются актом уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

До 1 января 2022 года установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если до 1 декабря 2019 года Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) осуществлялось в порядке, установленном до дня официального опубликования Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" - согласно пункту 16 статьи 26 названного закона.

В частности, ранее действующее законодательство предусматривало установление для аэропортов, аэродромов санитарно-защитных зон, относящихся в силу пункта 18 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территории.

Согласно пункту 3(1) Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, в случае если в отношении аэродрома в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации принято решение об установлении приаэродромной территории с выделенной на ней седьмой подзоной, предусмотренной подпунктом 7 пункта 3 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, принятие решения об установлении санитарно-защитной зоны в отношении этого аэродрома или аэропорта, в состав которого он входит, не требуется;

указанное решение об установлении приаэродромной территории является основанием для принятия в соответствии с настоящими Правилами решения о прекращении существования санитарно-защитной зоны в отношении такого аэродрома или аэропорта, в состав которого он входит, принятого до установления этой приаэродромной территории.

В соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации информация о зонах с особыми условиями использования территорий вносится в градостроительную документацию. Указанные зоны отражаются:

- в прилагаемых к генеральному плану материалах по его обоснованию в виде карт (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ);

- на карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки и/или на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Исходя из изложенного в документах территориального планирования, равно как и в документах градостроительного зонирования подлежат отображению зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Не установленные уполномоченным органом зоны с особыми условиями использования территории не отражаются в документах территориального планирования и градостроительного зонирования.

Как следует из материалов административного дела, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2007 года N 1034-р аэродром Петрозаводск (Бесовец) является аэродромом государственной авиации совместного базирования и находится в ведении Министерства обороны Российской Федерации.

В отношении аэродромов государственной авиации полномочие по принятию решения об установлении приаэродромной территории возложено на Министерство обороны Российской Федерации (подпункт "а" пункта 2 постановления Правительства РФ от 2 декабря 2017 года N 1460 "Об утверждении Положения о приаэродромной территории и Правил разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов российской федерации, уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека при согласовании проекта акта об установлении приаэродромной территории и при определении границ седьмой подзоны приаэродромной территории").

В связи с выявленными нарушениями законодательства в сфере обеспечения безопасности полетов государственной авиации, в частности в связи с эксплуатацией аэропорта "Петрозаводск" в отсутствие решения об установлении приаэродромной территории аэропорта, решением Прионежского районного суда Республики Карелия от 15 декабря 2020 года удовлетворен иск прокурора и на Министерство обороны Российской Федерации возложена обязанность в срок не позднее 6 месяцев с даты вступления решения суда в законную силу обеспечить подготовку проекта решения по установлению приаэродромной территории аэродрома Петрозаводск (Бесовец), его согласование и принятие в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 года N 1460 "Об утверждении Правил установления приаэродромной территории, Правил выделения на приаэродромной территории подзон и Правил разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории".

В указанной части решение районного суда от 15 декабря 2020 года оставлено без изменения апелляционным определением Верховного Суда Республики Карелия от 27 апреля 2021 года, определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 11 октября 2021 года (л.д. 218-230 том 1).

По сообщению Бюджетного учреждения Республики Карелия "Аэропорт" Петрозаводск", Министерства обороны Российской Федерации, 12 ноября 2021 года Главным управлением ФССП России по г. Москве возбуждено исполнительное производство для принудительного исполнения вышеуказанного решения суда.

Во исполнение судебного постановления между ФКУ "Объединенное стратегическое командование Западного военного округа" и ООО "Ижевский инженерно-консультационный центр аналитики" заключен государственный контракт N на проведение работ по установлению пятой и седьмой подзон приаэродромной территории аэродрома государственной авиации "Петрозаводск (Бесовец)", находящегося в ведении Минобороны России. В настоящее время названный контракт находится в стадии исполнения (л.д. 30 том 2, л.д. 4 том 3).

Таким образом, для аэродрома (аэропорта) Петрозаводск (Бесовец) приаэродромная территория Министерством обороны Российской Федерации в предусмотренном законом порядке не установлена по настоящее время, проект соответствующего решения находится лишь в стадии разработки.

Сведений о том, что уполномоченным органом ранее устанавливалась санитарно-защитная зона аэродрома Петрозаводск, материалы дела не содержат, таких доказательств судом не добыто.

С учетом изложенного решения от 10 мая 2017 года N 5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Шуйского сельского поселения", от 16 января 2018 года N 2 "Об утверждении Генерального плана Шуйского сельского поселения", устанавливающие ограничения в использовании земель в виде запрещения жилой застройки для территории аэропорта "Бесовец" г. Петрозаводск как для зоны с особыми условиями использования территории, не основанные на соответствующем акте уполномоченного федерального органа исполнительной власти, приняты Советом Прионежского муниципального района с превышением установленной для муниципального органа компетенции и не соответствуют нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу.

В силу частей 5, 6 статьи 4 Федерального закона от 1 июля 2017 года N135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны" отсутствие сведений о границах приаэродромной территории, признаваемое нарушением требований безопасности полетов воздушных судов, может свидетельствовать о незаконной эксплуатации аэродрома и повлечь в качестве негативного последствия приостановление воздушных перевозок на таком аэродроме, в связи с чем вопреки доводу апелляционной жалобы само по себе размещение аэродрома автоматически не определяет правовой режим земель, только создает обязанность по его регламентации.

Довод апелляционной жалобы о том, что административным истцом пропущен срок для обращения в суд, подлежит отклонению, поскольку административное исковое заявление о признании нормативных правовых актов недействующими подано в суд в течение срока действия этих нормативных правовых актов, что соответствует положениям главы 21 КАС Российской Федерации, регулирующей спорные правоотношения, а именно - части 6 статьи 208 КАС Российской Федерации.

Таким образом, при разрешении требования об оспаривании нормативных правовых актов судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, тогда как доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность выводов суда, в связи с этим основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Разрешение судом первой инстанции вопроса о распределении судебных расходов основано на верном применении норм, содержащихся в части 1 статьи 103, части 1 статьи 111, статье 112 КАС Российской Федерации, участвующими в деле лицами не оспаривается.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 04 мая 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Судебные акты по делу могут быть обжалованы в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение 6 месяцев со дня вынесения апелляционного определения через суд первой инстанции.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 17 ноября 2023 года