Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 ноября 2023 г. по делу N 66а-1658/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Бутырина А.В, Войтко С.Н, при секретаре Ворсиной А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-125/2023 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Приморского края в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании недействующим в части приложения к решению Думы Михайловского муниципального района Приморского края от 26 апреля 2021 года N 62-НПА "О порядке определения размера арендной платы и утверждении ставок арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Михайловского муниципального района" с апелляционными жалобами Думы Михайловского муниципального района Приморского края, администрации Михайловского муниципального района Приморского края на решение Приморского краевого суда от 3 августа 2023 года.

Заслушав доклад судьи Бутырина А.В, пояснения представителя процессуального административного истца - прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Приморского края обратился в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в котором просил признать приложение N 2 к решению Думы Михайловского муниципального района Приморского края от 26 апреля 2021 года N 62-НПА "О порядке определения размера арендной платы и утверждении ставок арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Михайловского муниципального района" (далее решению Думы Михайловского муниципального района Приморского края от 26 апреля 2021 года N 62-НПА) недействующим с момента его принятия.

В обоснование заявленного требования указал, что размер ставок установлен в приложении N 2 к решению Думы Михайловского муниципального района Приморского края от 26 апреля 2021 года N 62-НПА в отсутствие какого-либо экономического обоснования. Кроме того, установлен факт включения в указанный нормативный правовой акт функциональных коэффициентов в отношении видов разрешенного использования земли, не предусмотренных действующим законодательством. Так, пункт 4.1 содержит ставки арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Михайловского муниципального района, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. При этом в Классификаторе, утвержденном приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N 11/0412, отсутствует такой вид разрешенного использования земельного участка. Указано, что ранее принесенный протест в части обоснования установления коэффициентов оставлен без удовлетворения, а необходимые изменения в муниципальный нормативный правовой акт не внесены.

Решением Приморского краевого суда от 3 августа 2023 года административные исковые требования удовлетворены.

Признано недействующим со дня принятия приложение N 2 к решению Думы Михайловского муниципального района Приморского края от 26 апреля 2021 года N 62-НПА "О порядке определения размера арендной платы и утверждении ставок арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Михайловского муниципального района".

В апелляционных жалобах Дума Михайловского муниципального района, администрация Михайловского муниципального района просят изменить решение Приморского краевого суда от 3 августа 2023 года по административному делу N 3а-125/2023 и принять по делу новое решение.

В обоснование жалоб, приводя аналогичные доводы, указывают на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, поскольку в нарушение статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в мотивировочной части решения судом не отражены обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания нормативного правового акта недействующим с момента его принятия, а не со дня вступления судебного акта в силу.

Ссылаются на разъяснения, содержащиеся в абзаце 3 пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

С учетом статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом не приняты во внимание последствия признания правового акта с момента его принятия для исполненного бюджета района и арендаторов, которые оплатили арендную плату по выгодной им ставке.

В связи с чем, полагают, что судом не учтено применение оспариваемого нормативного правового акта органом местного самоуправления Михайловского муниципального района, реализацию на его основании прав граждан и организаций, начиная с 2021 года, формирование доходной части бюджета района за счет поступивших арендных платежей.

Прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционных жалоб.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на нее, выслушав пояснения представителя процессуального административного истца - прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно пункту 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

В силу пункта 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная настоящим Кодексом.

Согласно подпункту 3 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной устанавливается органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

В соответствии с частью 3 статьи 14 и частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, относится к вопросам местного значения сельского поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Аналогичное положение закреплено в статье 4 Устава Михайловского муниципального района Приморского края, принятого решением Думы Михайловского муниципального района от 25 января 2018 года N 254.

Порядок расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Михайловского муниципального района и предоставленные в аренду без торгов, утвержден решением Думы Михайловского муниципального района Приморского края от 26 апреля 2021 года N 62-НПА (далее также Порядок). Документ размещен на официальном интернет-сайте администрации Михайловского муниципального района www.mikhprim.ru 26 апреля 2021 года.

Как верно установлено судом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленных полномочий с соблюдением формы, порядка принятия и официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Разрешая заявленные требования и признавая нормативный правовой акт недействующим в части, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что Порядок в оспариваемой части не соответствовал принципу экономической обоснованности, предусмотренному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".

Судебная коллегия Пятого апелляционного суда общей юрисдикции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что значения ставок арендной платы являются произвольными, не связанными с многофакторным анализом доходности земельных участков, что противоречит основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с требованиями пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2, 3 части 8 указанной статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (статья 213 часть 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Исходя из приведенных законоположений, в рамках рассмотрения настоящего административного иска, на административного ответчика возложена обязанность представлять доказательства, свидетельствующие о законности оспариваемого в части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, одним из которых является принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке (абзац второй).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Руководствуясь указанным принципом, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган власти местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов, показывающих доходность земельных участков, а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Пунктом 2 Методических рекомендаций по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 года N 710, в целях применения названного принципа рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, в соответствии с пунктом 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов, показывающих доходность земельных участков, а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Из материалов дела следует, что отсутствие экономического обоснования расчета арендной платы административного ответчиком не оспорено и подтверждается ответом Думы Михайловского муниципального района от 23 марта 2023 года на протест прокурора Михайловского района от 22 февраля 2023 года N 7-3-2023, содержащий требование о приведении решения Думы Михайловского муниципального района от 26 апреля 2021 года N 62-НПА в соответствие с действующим законодательством.

Судом первой инстанции верно отмечено, что Думой Михайловского муниципального района документально не подтверждено, что при принятии ставок арендной платы учтена кадастровая стоимость и ряд других показателей, влияющих на уровень доходности земельных участков, каких-либо доказательств того, что произведен расчет экономического обоснования коэффициентов функционального использования земельных участков, в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах правильным является вывод суда о том, что установленные Приложением N 2 значения ставок арендной платы являются произвольными, не связанными с многофакторным анализом доходности земельных участков, что противоречит основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал нормативный правовой акт недействующим в оспариваемой части.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает решение подлежащим изменению в части определения момента признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта.

Согласно пункту 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Определяя момент, с которого приложение N 2 к решению Думы Михайловского муниципального района Приморского края от 26 апреля 2021 года N 62-НПА "О порядке определения размера арендной платы и утверждении ставок арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Михайловского муниципального района" подлежит признанию недействующим, судебная коллегия исходит из того, что поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся и права граждан и юридических лиц были реализованы, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспариваемое положение подлежит признанию недействующим с даты вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Приморского краевого суда от 3 августа 2023 года изменить в части определения момента признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта.

Изложить абзац второй резолютивной части решения суда следующим образом:

"Признать приложение N 2 к решению Думы Михайловского муниципального района Приморского края от 26 апреля 2021 года N 62-НПА "О порядке определения размера арендной платы и утверждении ставок арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Михайловского муниципального района" недействующим с даты вступления решения суда в законную силу".

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Приморский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 9 ноября 2023 года.