Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 24 октября 2023 г. по делу N 8а-23157/2023[88а-24538/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Карякина Е.А, судей Бритвиной Н.С. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 8 сентября 2023 года кассационную жалобу административных истцов Инютиной Светланы Мадарисовны, Егоровой (Евсеевой) Анастасии Леонидовны, Даниловой Натальи Николаевны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 июня 2023 года по административному делу N 2а-67/2023 по административному исковому заявлению Инютиной Светланы Мадарисовны, Даниловой Натальи Николаевны, Евсеевой Анастасии Леонидовны к Совету депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики", главе муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" Старцеву Александру Юрьевичу, председателю Совета депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" Щепину Сергею Александровичу о признании незаконным действий (бездействия) председателя Совета депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики", главы муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики".

Заслушав доклад судьи Бритвиной Н.С, изложившей обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Инютина С.М, Данилова Н.Н, Евсеева А.Л. (далее - административные истцы) обратились в суд с административным иском (с учётом уточнения) к Совету депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" (далее - Совет депутатов), главе муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" Старцеву А.Ю. (далее - глава муниципального района Ярский Старцев А.Ю.), председателю Совета депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" Щепину С.А. (далее - председатель Совета депутатов Щепин С.А.) о признании незаконными действий (бездействия) председателя Совета депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики", главы муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики".

В обоснование административного иска административными истцами указано, что 22 октября 2021 года председателю Совета депутатов Щепину С.А. направлено обращение об объявлении недоверия главе муниципального образования. Однако рассмотрение обращения проведено с нарушением, без их уведомления о рассмотрении. При этом данная информация до депутатов не доведена. Сессия депутатов, которая состоялась 12 ноября 2021 года, проведена с многочисленными нарушениями, в том числе с подкупом депутатов.

Административные истцы, считая свои права нарушенными, просили суд признать незаконными:

бездействие председателя Совета депутатов Щепина С.А. по не доведению до семи депутатов сведений о поступившем обращении о недоверии главе муниципального района Ярский Старцеву А.Ю.;

решения третьего заседания сессии Совета депутатов по вопросам избрания главы администрации района, утверждения администрации муниципального района;

действия главы муниципального района Старцева А.Ю. и председателя Совета депутатов Щепина С.А. по сбору депутатов до сессии в кабинете председателя;

действия по вручению букета, по назначению директором школы МБОУ "Ярская СОШ N 2", как являющиеся подкупом депутатов.

Решением Глазовского районного суда Удмуртской Республики от 1 марта 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 июня 2023 года, административные исковые требования Инютиной С.М, Даниловой Н.Н, Евсеевой А.Л. оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе административные истцы ставят вопрос об отмене апелляционного определения, как постановленного при неправильном применении норм материального и процессуального права, указав также на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

В обоснование доводов кассационной жалобы её авторы указывают на нарушение процессуальных норм в части не указания в решении суда новой фамилии административного истца Евсеевой А.Л, отсутствие в описательной части решения суда пояснений Щепина С.А. и Старцева А.Ю, не отрицавших факты не доведения до всех депутатов заявления административных истцов о недоверии Старцеву А.Ю, нарушение порядка ведения сессии вручением букета цветов депутату Болтачевой Т.Д, пояснений заинтересованного лица Соболева А.Г, доводов административного истца Инютиной С.М. В нарушение требований части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в судебном акте судом не дана оценка доводам о наличии признаков подкупа депутатов Болтачевой Т.Д. в виде вручения букета цветов, имеющего значительную стоимость, Веретенникова Н.А. и Веретенниковой Е.А, которая без проведения конкурсных процедур назначена Старцевым А.Ю. на должность директора школы.

По утверждению подателей жалобы, судом не исследованы надлежащим образом нарушения Временного порядка работы Совета депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" в виде недоведения до части депутатов информации о заявлении административных истцов о недоверии Старцеву А.Ю, не оглашения на сессии данного заявления, имеющего, по их мнению, общественное значение. Также допущено нарушение порядка проведения заседания сессии: не проведение по фамильной регистрации кандидатов; отсутствие табличек с анкетными данными депутатов, необеспечение места для тайного голосования, не включение перед заседанием и после окончания сессии Гимна Российской Федерации; проведение мероприятия в виде вручения букета цветов, не включенного в повестку дня; не озвучивание полных имени и отчества депутатов, избранных в счётную комиссию; не оформление протокола об избрании счётной комиссии; нарушение времени выступления Старцевым А.Ю.; выступление депутатов без указания ими своих фамилии, имени, отчества, а также при отсутствии разрешения председательствующего; нарушение порядка голосования, по которому последним голосует председательствующий; объявление счётной комиссией результатов голосования без объявления перерыва на такой подсчёт.

Административные истцы в жалобе обращают внимание на то, что в нарушение требований Федерального закона от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления" в своих выступлениях часть депутатов, в том числе председательствующий, открыто агитировали остальных депутатов проголосовать за кандидата Старцева А.Ю.

Лица, участвующие в деле, извещённые о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение кассационной жалобы в отсутствие лиц, участвующих в деле.

В силу абзаца второго пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" при обжаловании в суд кассационной инстанции только судебного акта суда апелляционной инстанции, которым оставлено в силе решение суда первой инстанции, суд кассационной инстанции вправе проверить также законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Учитывая, что апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного суда Удмуртской Республики от 19 июня 2023 года решение Глазовского районного суда Удмуртской Республики от 1 марта 2023 года оставлено без изменения, проверке в кассационном порядке подлежат оба судебных акта, несмотря на указание в жалобе на незаконность только судебного акта суда апелляционной инстанции.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера судами при рассмотрении настоящего административного дела и принятии обжалуемых судебных актов не допущено.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 вышеуказанного Кодекса по результатам рассмотрения административного дела судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Таким образом, законодатель предусмотрел, что удовлетворение требований, рассматриваемых в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возможно лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) уполномоченного органа (незаконности принятого им решения) и реального нарушения этим прав заявителя.

При этом обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений (часть 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии со статьей 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (пункт 1 части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ).

Частью 1 статьи 6 Закона Удмуртской Республики от 11 мая 2021 года N 42-РЗ "О преобразовании муниципальных образований, образованных на территории Ярского района Удмуртской Республики, и наделении вновь образованного муниципального образования статутом муниципального округа" Совет депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" (далее - Закон Удмуртской Республики от 11 мая 2021 года N 42-РЗ) определено, что первый Глава муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" избирается Советом депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" первого созыва из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет Администрацию муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики".

Аналогичное положение содержится в пункте 2 статьи 28 Устава муниципального образования "Ярский район", принятого решением Ярского районного Совета депутатов от 10 июня 2005 года N 26 (действовавшего на момент спорных правоотношений).

В соответствии со статьей 5 Закона Удмуртской Республики от 11 мая 2021 года N 42-РЗ "О преобразовании муниципальных образований, образованных на территории Ярского района Удмуртской Республики, и наделении вновь образованного муниципального образования статутом муниципального округа" Совет депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" первого созыва формируется (избирается) на муниципальных выборах и состоит из 20 депутатов.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами, состав первого созыва депутатов Совета депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики", избранных 19 сентября 2021 года с учётом постановления территориальной избирательной комиссии Ярского района Удмуртской Республики от 13 октября 2021 года N 23.2 о досрочном прекращением полномочий депутата Трефилова Г.П, в период с 22 октября 2021 года по 12 ноября 2021 года состоял из депутатов Барышниковой О.А, Богача С.В, Болтачевой Т.Д, Васильева М.Н, Веретенниковой Е.А, Веретенникова Н.А, Данилова Д.В, Даниловой Т.Н, Дюкина P.M, Камбарова С.М, Кириллова К.В, Кочетковой О.Ю, Мархулии Е.В, Петуховой С.Ф, Поповой Т.В, Салтыковой И.О, Чижмина А.Н, Читаева Ш.В, Шанынерова А.М, Щепина С.А.

Решением Совета депутатов от 25 сентября 2021 года N 1 утвержден Временный порядок работы Совета депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" (далее - Временный порядок), в который решением Совета Депутатов от 22 октября 2021 года N 28 внесены изменения.

В соответствии со статьей 1 Временного порядка, основной формой работы Совета депутатов является сессия, созываемая председателем Совета депутатов. Сессия состоит из одного или нескольких заседаний Совета депутатов. Правомочным является заседание сессии, на котором присутствует не мене двух третьих от установленного числа депутатов.

Присутствующим на заседании сессии считается депутат, находящийся в зале заседаний и зарегистрированный в порядке, предусмотренном данным порядком (пункт 4 статья 1 Временного порядка).

Статьей 5 Временного порядка предусмотрено, что проект повестки формируется председателем Совета депутатов.

Согласно статьи 19 Временного порядка в Совете депутатов формируется рабочий орган - президиум Совета депутатов из числа депутатов, который возглавляет председатель Совета депутатов.

Кандидат на должность главы муниципального образования считается избранным если за него проголосовало большинство от числа избранных (статья 21.1 Временного порядка).

Решением Совета депутатов от 25 сентября 2021 года N 3 председателем Совета депутатов избран депутат Щепин С.А.

Решением Совета депутатов от 28 сентября 2021 года N 19 объявлен конкурс по отбору кандидатур на должность главы муниципального района.

Информация о конкурсе, членах конкурсной комиссии, конкурсантах размещена на официальном сайте.

Конкурс проведен 27 октября 2021 года, по результатам которого Совету депутатов из семи участников конкурса представлено две кандидатуры, набравшие наибольшее количество голосов.

8 ноября 2021 года председателем Совета депутатов Щепиным С.А. принято постановление N 1 о созыве третьей сессии (заседании) Совета депутатов первого созыва 12 ноября 2021 года.

12 ноября 2021 года перед началом третьего заседания сессии депутатов первого созыва председателем Совета депутатов Щепиным С.А. проведено заседание президиума Совета депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики", участие в котором приняли члены президиума/депутаты Данилов Д.В, Болтачева Т.Д, Веретенников Н.А, Салтыкова И.О, Богач С.В, Кочеткова О.Ю, Попова Т.В, Петухова С.Ф, на котором присутствовали Старцев А.Ю. и Леонтьева Н.В. в статусе приглашенных.

В третьей сессии Совета депутатов первого созыва приняли участие 17 депутатов за исключением Васильева М.Н, Чижмина А.Н, Читаева Ш.В, о чем свидетельствует Список депутатов присутствующих на заседании 12 ноября 2021 года и получивших бюллетени.

12 ноября 2021 года Советом депутатов тайным голосованием из числа двух кандидатур, представленных конкурсной комиссией, главой муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" единогласно избран Старцев А.Ю.

Кроме того, 12 ноября 2021 года на третьей сессии Совета депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики" первого созыва рассматривался, в том числе вопрос об учреждении администрации муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики".

Также судами установлено, что 22 октября 2021 года в аппарат Совета депутатов от Инютиной С.М, Даниловой Н.Н, Евсеевой A.JI. поступило заявление об объявлении недоверия главе муниципального района, кандидату на должность главы муниципального района Старцеву А.Ю. и Главе Удмуртской Республики по причине неудовлетворительного исполнения полномочий и создания конфликта личных интересов и интересов жителей Ярского района и Удмуртской Республики.

19 ноября 2021 года председателем Совета депутатов Щепиным С.А. дан ответ за N 01-33/83М на указанное обращение, которое 11 ноября 2021 года рассмотрено на заседаниях постоянных комиссий Совета депутатов муниципального образования "Муниципальный округ Ярский район Удмуртской Республики", а также на президиуме Совета депутатов, с указанием о невозможности объявления недоверия как не предусмотренного законодательством.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, оценив собранные по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, исходил из того, что заседание Совета депутатов являлось правомочным, вопросы, по которым на заседании третьей сессии Совета депутатов приняты решения, отнесены к компетенции Совета депутатов, решения приняты в установленном порядке, в том числе с проведенными голосованиями; решение об избрании главой муниципального района Ярский Старцева А.Ю. принято депутатами единогласно путём тайного голосования, нарушение процедуры которой не установлено, как не установлено нарушение положений Временного порядка при проведении заседания третьей сессии.

Судом первой инстанции отмечено, что действующими нормативными правовыми актами, в том числе Временным порядком, не предусмотрена обязанность председателя Совета депутатов доведения до депутатов обращений граждан о недоверии главе администрации.

Отклоняя доводы административных истцов о подкупе депутатов и проведении в ходе заседания предвыборной агитации, суд первой инстанции указал на то, что глава муниципального образования назначается на должность не по результатам выборов, а по результатам конкурса, в связи с чем понятие "предвыборная агитация" в данной ситуации не применимо, указав также на отсутствие доказательств нарушения прав и законных интересов административных истцов.

Проверяя законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Оснований не согласиться с приведенными выводами суда апелляционной инстанции у судебной коллегии не имеется, поскольку они являются убедительными, основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Доводы кассационной жалобы о недоведении до части депутатов информации о заявлении административных истцов о недоверии Старцеву А.Ю, не оглашения на сессии данного заявления, имеющего, по их мнению, общественное значение, а также о допущенных нарушениях порядка проведения заседания сессии: не проведение по фамильной регистрации кандидатов; отсутствие табличек с анкетными данными депутатов, необеспечение места для тайного голосования, не включение перед заседанием и после окончания сессии Гимна Российской Федерации; проведение мероприятия в виде вручения букета цветов, не включенного в повестку дня; не озвучивание полных имени и отчества депутатов, избранных в счётную комиссию; не оформление протокола об избрании счётной комиссии; нарушение времени выступления Старцевым А.Ю.; выступление депутатов без указания ими своих фамилии, имени, отчества, а также при отсутствии разрешения председательствующего; нарушение порядка голосования, по которому последним голосует председательствующий; объявление счётной комиссией результатов голосования без объявления перерыва на такой подсчёт, являлись предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции, получили надлежащую правовую оценку, выводы судов не опровергают и не свидетельствуют о неправильном применении судами обеих инстанций норм материального и процессуального права.

Кроме того, аргументы кассационной жалобы направлены на переоценку исследованных судами обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не относится к компетенции суда кассационной инстанции, поскольку кассационный суд общей юрисдикции в силу своей компетенции при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судебными инстанциями фактических обстоятельств, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судом первой и апелляционной инстанций, и правом переоценки доказательств не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Глазовского районного суда Удмуртской Республики от 1 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 июня 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Инютиной Светланы Мадарисовны, Егоровой (Евсеевой) Анастасии Леонидовны, Даниловой Натальи Николаевны - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 3 ноября 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: