Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 24 октября 2023 г. по делу N 8а-33488/2023[88а-33772/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Поддымова А.В, судей Ендовицкой Е.В, Софронова В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Курской области на решение Курского областного суда от 27 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 июля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя - главы крестьянского (фермерского) хозяйства А.Л.Н. к администрации Курской области об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

постановлением администрации Курской области от 27 марта 2017 года N 249-па утвержден Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Курской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок).

Постановлением администрации Курской области от 29 декабря 2021 года N 1527-па "О внесении изменения в постановление Администрации Курской области от 27 марта 2017 года N 249-па" (далее - постановление от 29 декабря 2021 года N 1527-па), вступившим в силу с 1 января 2022 года, вышеуказанный Порядок дополнен пунктом 3.1 следующего содержания:

"3.1. Установить в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Курской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением земельных участков, предоставленных для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках, ведения огородничества, ставку годового размера арендной платы за пользование такими земельными участками в размере 3 700 рублей за 1 га.

В случае если годовой размер арендной платы за 1 га, рассчитанный по формуле, указанной в пункте 2 Порядка, не превышает размер ставки годового размера арендной платы, установленной пунктом 3.1 Порядка, в целях определения годового размера арендной платы применяется ставка годового размера арендной платы, установленная пунктом 3.1 Порядка.

В случае если годовой размер арендной платы за 1 га, рассчитанный по формуле, указанной в пункте 2 Порядка, превышает размер ставки годового размера арендной платы, установленной пунктом 3.1 Порядка, в целях определения годового размера арендной платы применяется годовой размер арендной платы за 1 га, рассчитанный по формуле, указанной в пункте 2 Порядка".

Постановление администрации Курской области от 29 декабря 2021 года N 1527-па опубликовано 29 декабря 2021 года на официальном сайте администрации Курской области http://adm.rkursk.ru, 4 января 2022 года - на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 11 января 2022 года - в печатном издании "Курская правда" N 2-3.

Индивидуальный предприниматель глава крестьянского (фермерского) хозяйства А.Л.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований просила признать недействующим со дня принятия постановление администрации Курской области от 29 декабря 2021 года N 1521-па "О внесении изменений в постановление администрации Курской области от 27 марта 2017 года N 249-па".

В обоснование административного иска указала, что является арендатором земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена. В результате применения ставки, установленной оспариваемым постановлением, арендная плата увеличилась более чем в 3 раза. Считает, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует принципам экономической обоснованности и запрета необоснованных предпочтений, нарушает ее права.

Решением Курского областного суда от 27 марта 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 июля 2023 года оспариваемое постановление признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 15 сентября 2023 года, администрация Курской области просит отменить состоявшиеся судебные постановления, отказать в удовлетворении административного иска; выражает несогласие с выводами судебных инстанций о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта принципам определения арендной платы публичных земельных участков.

Относительно кассационной жалобы индивидуальным предпринимателем - главой крестьянского (фермерского) хозяйства А.Л.Н. представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам кассационной жалобы не имеется.

Судами установлено, что А.Л.Н, будучи арендатором публичного земельного участка, являлась субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, последний был применен в отношении административного истца, в связи с чем она вправе предъявить административный иск о признании нормативного правового акта недействующим.

Судами проверено и достоверно установлено, что нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие. Данные выводы суда не подвергаются сомнению в кассационной жалобе.

Проверяя соответствие содержания оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды пришли к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству.

Так, согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено данным Кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

В силу пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Такие принципы определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление от 16 июля 2009 года N 582), которое в части установления основных принципов определения арендной платы является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

Названным постановлением предусмотрено, что размер арендной платы определяется, в том числе исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Приказом Минэкономразвития России от 29 декабря 2017 года N 710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее - Методические рекомендации).

Пунктом 2 Методических рекомендаций предусмотрено, что в целях применения принципа экономической обоснованности рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 11 мая 2004 года N 209-О сформулировал правовую позицию, согласно которой при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учётом схожести правового регулирования данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определённому уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Как отмечено Конституционным Судом Российской Федерации соблюдение одного из основных принципов определения арендной платы - принципа экономической обоснованности при установлении коэффициентов, применяемых к размеру арендной платы, - должно быть доказано путём представления обосновывающих документов, содержащих анализ и оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, и рассчитываемых значений коэффициентов. Данное требование, изложенное применительно к установлению коэффициентов применимо и к ставкам арендной платы, и также иным параметрам, определяющим итоговый размер арендной платы.

Как установлено судами, согласно пункту 2 Порядка определения размера арендной платы, действующего в Курской области, размер арендной платы рассчитывается по следующей формуле: A = КС x Кви x Ka, где: A - годовой размер арендной платы, руб./кв. м; КС - кадастровая стоимость земельного участка; Кви - коэффициент вида разрешенного (функционального) использования земельных участков; Ка - коэффициент дифференциации по видам деятельности арендаторов внутри одного вида функционального использования земельного участка.

Вместе с тем, оспариваемым постановлением в отношении публичных земельных участков сельскохозяйственного назначения фактически установлена минимальная ставка годового размера арендной платы за пользование такими земельными участками в размере 3 700 рублей за 1 га (пункт 3.1 Порядка), принимаемая для случаев, при которых размер арендной платы, рассчитанный по формуле, указанной в пункте 2 Порядка, не превысил 3 700 рублей за 1 га.

В качестве экономического обоснования такого определения размера арендной платы представлен отчет от 8 сентября 2021 года N 179/09- 21 "Об определении годового размера арендной платы за земельные участки сельскохозяйственного назначения, расположенные на территории Курской области", согласно которому рыночная стоимость среднего годового размера арендной платы определена в размере 7 376 рублей за 1 га за земельные участки сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности Курской области и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена. При этом с учетом экономической ситуации как в стране и региона было принято решение об установлении арендной ставки в размере 50 % от среднего годового размера арендной платы за земельные участки сельскохозяйственного назначения, то есть в сумме 3 700 рублей за 1 га.

Проанализировав содержание данного отчета и показания свидетеля Б.Д.А, составившего отчет, суд установил, что при расчете рыночной стоимости среднего годового размера арендной платы за земельные участки сельскохозяйственного назначения их доходность не выяснялась и не учитывалась; средний годовой размер арендной платы, составивший 7 376 рублей за 1 га, рассчитан ориентировочно, для информационных целей, без учета принципов, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582.

В этой связи судебные инстанции пришли к выводу о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта принципу экономической обоснованности.

Кроме того, судами указано на нарушение принципов запрета необоснованных предпочтений и предельно допустимой простоты расчета арендной платы, поскольку порядок расчета арендной платы за земельные участки, относящиеся к одной категории (земель сельскохозяйственного назначения), используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, будут необоснованно различаться в связи с применением положений оспариваемого пункта 3.1 Порядка, а порядок расчета арендной ставки с применением двух формул (одна из которых учитывает кадастровую стоимость конкретного земельного участка, вторая - установленную рыночную стоимость среднего годового размера арендной платы за земельные участки сельскохозяйственного назначения) не соответствует Методическим рекомендациям.

Судебная коллегия находит правильными выводы судов о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта принципу экономической обоснованности.

Доводы кассационной жалобы о применении оценщиком при определении рыночной стоимости среднего годового размера арендной платы корректировок на местоположение объектов-аналогов в любом случае не опровергают названные выводы суда, поскольку установление размера арендной платы в среднем по Курской области, не может учитывать местоположение и удаленность, как факторы, влияющие на уровень доходности земельных участков, находящихся в различных районах Курской области. В этой связи установление минимальной ставки годового размера арендной платы для всей области без учета различий в доходности земельных участков, определяемых местоположением последних, носит произвольный характер и правильно признано судами несоответствующим принципу экономической обоснованности.

Утверждения автора кассационной жалобы о том, что установление минимальной ставки земельных участков не носит дискриминационный характер и потому не свидетельствует о нарушении принципа запрета необоснованных предпочтений не могут повлечь иного исхода дела.

Действительно, в соответствии с принципом запрета необоснованных предпочтений порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

В целях применения данного принципа рекомендуется исключить возможность создания дискриминационных условий в отношении арендаторов земельных участков (в том числе в зависимости от организационно-правовой формы арендаторов) при определении размера арендной платы за земельные участки, предоставляемые по одним и тем же основаниям, принадлежащие одному публично-правовому образованию, отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности пункт 29 Методических рекомендаций).

Как верно отмечено судами, в связи с применением положений оспариваемого пункта 3.1 Порядка порядок расчета арендной ставки с применением двух формул будет необоснованно различаться. Хотя такое различие не создает каких-либо предпочтений и дискриминационных условий для разных категорий арендаторов, оно не может быть признано соответствующим принципам определения арендной платы, поскольку лишено какого-либо экономического основания.

Кроме того, как верно отмечено судами, определение арендной платы способом, указанным в пункте 3.1 Порядка в размере минимальной ставки годового размера арендной платы за пользование земельными участками в размере 3 700 рублей за 1 га без учета кадастровой стоимости последних противоречит принципу предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости.

Доводы кассационной жалобы о том, что пункт 3.1 Порядка исключает определение годового размера арендной платы с использованием одновременно кадастровой и рыночной стоимости не могут быть приняты во внимание, поскольку не соотносятся с существом принципа предельно допустимой простоты расчета арендной платы.

Вопреки утверждениям автора кассационной жалобы, последующее приобретение земельного участка в собственность административного истца не лишает последнего на защиту своего права в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что оспариваемый нормативный правовой акт был применен в отношении административного истца.

Утверждения в кассационной жалобе о непредставлении административным истцом доказательств, подтверждающих конкретное значение арендной платы, отвечающее требованиям экономической обоснованности и соблюдения баланса интересов, судебной коллегией отклоняются, поскольку такая обязанность на административного истца процессуальным законом не возложена, выяснение данного обстоятельства находится за пределами предмета доказывания, определенного частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которым не предписано выяснять долженствующее содержание оспариваемой нормы.

Ввиду несоответствия оспариваемого нормативного правового акта положениям федерального законодательства, областной суд правильно признал его недействующим, что согласуется с предписаниями пункта 1 части 1 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Курского областного суда от 27 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 июля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Курской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 7 ноября 2023 года.