Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09 ноября 2023 г. по делу N 8а-23034/2023[88а-22994/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Конаревой И.А, Лукьяновой Т.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу мэрии города Новосибирска, поданную через суд первой инстанции 25 сентября 2023 г, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 марта 2023 г.

по административному делу N 3а-84/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Роснефтегазстрой-Академинвест" к Совету депутатов города Новосибирска, мэрии города Новосибирска, мэру города Новосибирска о признании недействующим в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, возражения Абрамова П.В, представляющего интересы Общества с ограниченной ответственностью "Супериор", заключение прокурора пятого отдела (апелляционно - кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово, г. Новосибирске, г. Челябинске) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошникова С.О, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 г. N 1288 утверждены Правила землепользования и застройки города Новосибирска.

30 июня 2021 г. Советом депутатов города Новосибирска принято решение N 159 "О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 г. N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска" (далее - Решение N 159).

В соответствии с приложением 1 "Карта градостроительного зонирования территории города Новосибирска" (далее также - Приложение 1) к Решению N 159 земельный участок, с кадастровым номером N расположенный по адресу: "адрес" отнесен к территориальной подзоне специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1).

Общество с ограниченной ответственностью "Роснефтегазстрой-Академинвест" (далее - ООО "РНГС-АИ", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Приложения 1 к Решению N 159 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", к территориальной подзоне специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1), поскольку согласно Генеральному плану земельный участок расположен в функциональной зоне "Жилые зоны", вид разрешенного использования данного земельного участка - многоквартирные средне- и многоэтажные жилые дома, до оспариваемых изменений он относился к территориальной подзоне застройки жилыми домами смешанной этажности и различной плотности застройки (Ж-1-1).

Обосновывая нарушение своих прав ООО "РНГС-АИ" указывает, что 3 февраля 2021 г. обратилось в мэрию города Новосибирска с заявлением о предоставлении указанного выше земельного участка для строительства многоквартирного многоэтажного жилого дома с помещениями общественного назначения и трансформаторной подстанцией с проведением аукциона, решениями мэрии города Новосибирска от 30 апреля 2021 г. и от 7 июня 2021 г. в удовлетворении заявлений отказано.

Отказ мэрии города Новосибирска в предоставлении земельного участка был оспорен в судебном порядке, решением Арбитражного суда Новосибирской области требования удовлетворены. Суд обязал ответчика устранить нарушение прав истца путем повторного рассмотрения обращения о назначении аукциона по предоставлению земельного участка. При этом, судом было установлено несоответствие территориальной подзоны специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1) функциональной зоне "Жилые зоны", установленной в Генеральном плане.

Административный истец полагает, что оспариваемый в части нормативный правовой акт является незаконным, ввиду несоответствия федеральному законодательству, а также нарушения процедуры его принятия.

Решением Новосибирского областного суда от 13 декабря 2022 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано в полном объеме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 марта 2023 г. решение Новосибирского областного суда от 13 декабря 2022 г. отменено, принято по делу новое решение, которым административные исковые требования общества с ограниченной ответственностью "Роснефтегазстрой-Академинвест" удовлетворены; признано недействующим с даты вынесения апелляционного определения приложение 1 "Карта градостроительного зонирования территории города Новосибирска" к решению Совета депутатов города Новосибирска от 30 июня 2021 г. N 159 "О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 г. N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска" в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", территориальной подзоны специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1); на Совет депутатов города Новосибирска возложена обязанность опубликовать настоящее апелляционное определение или сообщение о его принятии в течение одного месяца в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

В кассационной жалобе заявитель просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит, что при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции нарушений норм материального и процессуального права, регулирующих возникшие правоотношения, не допущено.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что земельный участок с кадастровым номером N, расположен по адресу: "адрес". Согласно cведениям Единого государственного реестра недвижимости в его пределах расположен объект незавершенного строительства с кадастровым номером N, принадлежащий на праве собственности обществу с ограниченной ответственностью "Супериор".

В соответствии с Генеральным планом города Новосибирска, утвержденным решением Совета депутатов от 26 декабря 2007 г. N 824 (с изменениями), земельный участок с кадастровым номером N относится к функциональной зоне "Жилые зоны".

В результате принятия оспариваемого Решения N 159 внесены изменения в территориальную зону в отношении земельного участка с кадастровым номером N, с подзоны застройки жилыми домами смешанной этажности различной плотности застройки (Ж-1.1) на подзону специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1), что следует из приложения 1 "Карта градостроительного зонирования территории города Новосибирска".

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, исследовав и оценив в порядке статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями пункта 8 статьи 1, статьи 3, пункта 3 части 3 статьи 8, пункта 2 части 2 статьи 30, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подпункта 8 части 2 статьи 35 Устава города Новосибирска, пришел к выводу, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом, в пределах его компетенции, в надлежащей форме, опубликовано в установленном порядке. Орган местного самоуправления, как лицо, в полномочия которого входит владение, распоряжение землями, государственная собственность на которые не разграничена, вправе был изменять территориальную зону, в которой расположен спорный земельный участок, в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципального образования, сохранения окружающей среды. Кроме того, суд пришел к выводу, что принятие оспариваемого решения не повлекло нарушения прав и законных интересов административного истца, поскольку истец не обладает никакими правами в отношении данного земельного участка.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность обжалуемого судебного акта не согласился с выводами суда первой инстанции. Отменяя решение суда и удовлетворяя требования, судебная коллегия указала, что установление Правилами землепользования и застройки города Новосибирска в отношении спорного земельного участка территориальной подзоны специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1) не соответствует функциональной зоне "Жилые зоны", в связи с чем Правила землепользования и застройки города Новосибирска в оспариваемой части противоречат нормам федерального законодательства. Выводы суда первой инстанции о правомерности установленного градостроительного зонирования по тем основаниям, что в жилых зонах допускается размещение объектов, упомянутых в подзоне специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1), не свидетельствуют о соответствии такой территориальной зоны функциональной зоне "Жилые зоны".

Оснований не согласиться с обоснованностью и правомерностью указанных выводов суда апелляционной инстанции не имеется. Все выводы, приведённые в апелляционном определении, мотивированы, основаны на обстоятельствах, установленных судами по результатам надлежащей правовой оценки представленных доказательств, и не противоречат нормам закона, регулирующим спорные правоотношения.

Оспаривая законность принятого по настоящему делу судебного акта, заявитель выражает несогласие с выводами суда апелляционной инстанции, поскольку в состав территориальных зон одного вида могут включаться зоны другого вида. Правом определения функционального назначения территориальных зон и изменения их вида, в соответствии с пунктом 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, наделены органы местного самоуправления. Установленная в Генеральном плане г. Новосибирска жилая функциональная зона и территориальная зона специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1) не противоречат друг другу, территориальная зона (ОД-4.1) определяет правовой режим земельного участка и конкретизирует виды разрешенного использования земельного участка исходя из описания параметров функциональной зоны и в соответствии с ней. Кроме этого, выражает несогласие с выводом суда о нарушении оспариваемым постановлением прав и законных интересов ООО "РНГС-АИ" в связи с тем, что основным видом деятельности общества является строительство многоквартирных домов, также нельзя согласиться.

Данные доводы подлежат отклонению, как основанные на неправильном толковании норм материального права, а именно положений градостроительного законодательства, определяющих соответствие правил землепользование и застройки муниципального образования генеральному плану.

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 статьи 1 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Требование учета функциональных зон и параметров их планируемого развития при осуществлении градостроительного зонирования направлено в том числе на соблюдение принципа правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Земельный кодекс Российской Федерации, как и Градостроительный кодекс Российской Федерации, разграничивает понятия "жилая зона" и "общественно-деловая зона" в составе земель населенных пунктов.

Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам (пункт 5 названной выше статьи 85 Кодекса).

Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам (пункт 6 статьи 85 Кодекса).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1 статьи 34 и 35 ГрК РФ.

Правильно применив вышеприведенные нормы материального права суд апелляционной инстанции, пришел к обоснованному выводу, что определённая оспариваемым нормативным правовым актом для земельного участка с кадастровым номером N территориальная подзона специализированной малоэтажной общественной застройки (ОД-4.1) не соответствует функциональной зоне "Жилые зоны", установленной Генеральным планом города Новосибирск.

В соответствии со статьей 35 ГрК РФ, в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться: 1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами; 2) зоны застройки малоэтажными жилыми домами; 3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; 4) зоны застройки многоэтажными жилыми домами; 5) зоны жилой застройки иных видов.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

В состав общественно-деловых зон могут включаться: 1) зоны делового, общественного и коммерческого назначения; 2) зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; 3) зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; 4) общественно-деловые зоны иных видов.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи (п. 6).

Вопреки утверждению подателя кассационной жалобы положения статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации не указывают на возможность определения в составе зон жилой застройки, в том числе иных видов одной из зон, поименованных в частях 4 и 5 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в нарушение определённой Генеральным планом функциональной зоны.

Поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт был применен к административному истцу, следовательно является субъектом, возникших правоотношений.

Изложенные в кассационной жалобе доводы правовых оснований к отмене апелляционного определения не содержат, сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда апелляционной инстанции, и выражению несогласия с произведённой оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств и не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального и процессуального права.

Оснований для отмены апелляционного определения по доводам, изложенным в кассационной жалобе, Судебная коллегия не усматривает.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 марта 2023 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 ноября 2023 г.

Председательствующий

Судьи