Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2023 г. по делу N 66а-1660/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Семейкиной С.А, судей Солдатовой С.В, Струковой А.А, при ведении протокола помощником судьи Учадзе Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-139/2023 (УИД 91OS0000-01-2023-000062-06) по административному исковому заявлению Чижовой Анжелики Павловны о признании недействующим в части решения 46 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва от 24 октября 2022 г. N 561 "О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25.03.2019 N 835 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым" по апелляционной жалобе представителя административного истца Чижовой Анжелики Павловны - Погребняка Дмитрия Станиславовича на решение Верховного Суда Республики Крым от 26 июля 2023 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Солдатовой С.В, объяснения представителя административного истца Чижовой А.П. - Погребняка Д.С, поддержавшего апелляционную жалобу, заключение прокурора Коган Я.М, полагавшей обжалуемое решение суда законным и обоснованным,

УСТАНОВИЛА:

решением 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25 марта 2019 года N 835 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым (далее также Правила землепользования и застройки).

24 октября 2022 года решением 46 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва N 561 "О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25.03.2019 N 835 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым" внесены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым; решение опубликовано на официальном сайте муниципального образования бахчисарайский район Республики Крым и в газете "Слава труду" от 28 октября 2022 г. N 42 (10461). Согласно названному решению от 24 октября 2022 г. из статьи 52 Правил землепользования и застройки "Зона сельскохозяйственного использования (СХ-1-1)" Градостроительного регламента исключен вид разрешенного использования земельных участков "ведение садоводства (код 13.2) из графы "Код. Условно разрешенные виды использования" раздела "Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства".

Впоследствии, в Правила землепользования и застройки внесены изменения, не затрагивающие предмет административного искового заявления.

Чижова А.П, являясь собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, расположенных на территории Голубинского сельского совета, за границами населенного пункта, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках", обратилась в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением с учетом его уточнения, с требованием о признании недействующим вышеуказанного решения от 24 октября 2022 г. 46 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва N 561 "О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25.03.2019 N 835 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым" в приведенной части, в части распространения ее действия на принадлежащие административному истцу земельные участки.

Заявляя административные исковые требования, административный истец исходила из того, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым, утверждёнными решением 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25 марта 2019 года N 835, градостроительными регламентами территориальной зоны сельскохозяйственного использования (СХ-1-1), установленной в отношении территории спорных земельных участков, был предусмотрен условно разрешённый вид использования земельного участка - ведение садоводства (код 13.2). Оспариваемые изменения препятствуют ей в реализации правомочий по использованию земельных участков в целях ведения садоводства, поскольку в период действия законодательства Украины территория спорных земельных участков имела целевое назначение "для ведения личного крестьянского хозяйства", что должно учитываться при последующем территориальном зонировании, притом, что приобретая земельные участки, она имела возможность смены вида их разрешенного использования с сельскохозяйственного использования на ведение садоводства.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 26 июля 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, представитель административного истца подал апелляционную жалобу, в которой, приводя позицию, аналогичную изложенной в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, просит обжалуемое решение суда отменить и удовлетворить административное исковое заявление.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, что подтверждается материалами административного дела, участия не принимали, ходатайств об отложении судебного разбирательства - не заявляли.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого решения суда, исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 2 статьи 15, части 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения муниципального района, по которым представительный орган местного самоуправления муниципального района принимает муниципальные правовые акты.

Руководствуясь положениями Закона Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в республике Крым", Устава муниципального образования Бахчисарайский район Республики Крым, утверждённого решением 3 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1 созыва от 7 ноября 2014 г. N 36, решения 39 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва от 28 марта 2022 г. N 443, утвердившем порядок организации и проведения публичных слушаний и общественных обсуждений в муниципальном образовании Бахчисарайский район Республики Крым, оценив представленные письменные доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления при соблюдении требований к форме, виду, в соответствии с установленной процедурой, при наличии кворума, в надлежащем порядке доведен до всеобщего сведения.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, руководствуясь градостроительным законодательством, регламентирующим градостроительное планирование, функциональное и территориальное зонирование муниципального образования, земельным законодательством, не установилоснований для вывода об удовлетворении требований административных истцов.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план поселения является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план поселения как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ), а также - с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что спорные земельные участки образованы путем раздела земельных участков с кадастровыми номерами N, площадью 6000 кв.м, N, площадью 10000 кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, виды разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, расположенных за границами населенного пункта, приобретенных административным истцом по договорам купли-продажи от 29 октября 2021 г, и поставлены на кадастровый учет в период с 3 декабря 2021 г. по 10 января 2022 г.

Согласно выкопировке из плана земельных участков, передаваемых в постоянное пользование КСП агрофирма "Ароматный" Бахчисарайского района АР Крым от 1996 года, земельные участки находились на землях, отнесённых к землям сельскохозяйственного назначения, землям резервного фонда, за границами населённых пунктов.

Из представленных в материалы дела выкопировок из Генерального плана Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, утверждённого решением 78 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1 созыва от 19 ноября 2018 года N 765 с изменениями, внесёнными решением 44 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва от 31 августа 2022 года N 543, следует, что земельные участки расположены в функциональной зоне - зона сельскохозяйственного использования.

Согласно Правилам землепользования и застройки Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, в оспариваемой редакции, спорные земельные участки расположены в территориальной зоне - зона сельскохозяйственного использования (СХ-1-1).

Статья 50 "Зона сельскохозяйственных угодий (СХ-1)", статья 50 "Зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения (СХ-2)", статья 52 "Зона сельскохозяйственного использования (СХ-1-1)" содержат описание параметров использования земельных участков, расположенных в территориальных зонах, установленных для земель сельскохозяйственного назначения (т. 2 л.д. 24-30).

Из материалов дела усматривается, что в отсутствие опровергающих сведений, суд обоснованно принял во внимание сведения, представленные Министерством сельского хозяйства Республики Крым, об отнесении ряда спорных земельных участков к сельскохозяйственным угодьям, наряду с неопровергнутыми сведениями, представленными администрацией Бахчисарайского района Республики Крым, об отнесении спорной территории Схемой территориального планирования муниципального образования Бахчисарайский район Республики Крым, утверждённой Решением 76 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1 созыва N 740 от 1 октября 2018 г, также к сельскохозяйственным угодьям (т.1 л.д. 36-46).

Данные, указывающие на длительное ее неиспользование в качестве сельскохозяйственных угодий, равно как и на ее качественную характеристику, представленные административным истцом в виде экспертного заключения независимой агрохимической экологической экспертизы от 24 октября 2022 г. (т. 1 л.д. 105-134), не являясь предметом судебной оценки по настоящей категории дела, не опровергают выводов суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах, суд обоснованно руководствовался в том числе положениями статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.

Согласно части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 и 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В соответствии с пунктом 6 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и пункт 1 части 6 статьи 30, части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции, отклоняя доводы административного истца о произвольности оспариваемого решения, верно исходил из того, что статья 5 Закона Республики Крым от N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" определяет, что категории земель, к которым отнесены земельные участки, установленные до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", признаются категориями земель, установленными Земельным кодексом Российской Федерации, по правилу, согласно которому земли сельскохозяйственного назначения, а также земельные участки, предоставленные для дачного строительства из состава земель рекреационного назначения, относятся к землям сельскохозяйственного назначения, а в границах населённых пунктов - к землям населённых пунктов (пункт 2 части 1).

Пункт 3 Положения об особенностях отнесения к определённой категории земель и определения вида разрешённого использования земельных участков, утверждённого постановлением Совета министров Республики Крым от 15 октября 2014 года N 378, определяет, что устанавливаемые ранее учтённым земельным участкам виды разрешённого использования должны соответствовать классификатору видов разрешённого использования земельных участков, утверждённому приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года N П/0412 (далее - Классификатор), а также Таблице соотнесения видов разрешённого использования земельных участков и категорий земель, утверждённой Советом министров Республики Крым (далее - Таблица), в редакции, действующей на момент постановки на кадастровый учет спорных земельных участков.

Суд исходил из того, что в соответствии с Таблицей соотнесения видов разрешённого использования земельных участков и категорий земель, являющейся приложением к указанному постановлению, для земельных участков, расположенных за границами населённых пунктов, имеющих вид функционального использования для ведения личного крестьянского хозяйства (кроме земельных участков, выделенных в натуре (на местности) владельцам земельных долей (паёв)) для ведения подсобного сельского хозяйства, соотносится вид разрешённого использования "Ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - производство сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства" код 1.16, категория земельного участка "Земли сельскохозяйственного назначения".

Согласно Классификатору вид разрешённого использования земельного участка "Сельскохозяйственное использование" предполагает ведение сельского хозяйства, содержание данного вида разрешённого использования включает в себя содержание видов разрешённого использования с кодами 1.1 - 1.20, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, при этом код 1.16 соответствует виду функционального использования земельных участков "Ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках", виду разрешённого использования земельного участка "Производство сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства", категория земель "Земли сельскохозяйственного назначения".

Кроме того, в силу пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" полевые земельные участки могут использоваться исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на них зданий и строений.

При таком положении, судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции, отметившим, что в отношении земельных участков за пределами границ населённого пункта, изначально относившихся к землям сельскохозяйственного использования, федеральным законодателем введён специальный правовой режим, устанавливающий запрет на застройку таких земельных участков, который не может быть изменён нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Для таких земель установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану этих земель и недопущение их выведения из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки.

Решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в нем дан подробный анализ обжалуемых нормативных положений, дана оценка доводам административного иска. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 26 июля 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, предусмотренным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 9 ноября 2023 г.

Председательствующий:

Судьи: