Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 октября 2023 г. по делу N 66а-1696/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Струковой А.А, судей Колпаковой А.В, Семейкиной С.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бедак Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-191/2023 по административному исковому заявлению Салех О.В. к Государственному совету Республики Крым об оспаривании в части статьи 9.1 Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года N 117-ЗРК/2015 "Об административных правонарушениях в Республике Крым"

по апелляционной жалобе Салех О.В. на решение Верховного Суда Республики Крым от 6 сентября 2023 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Струковой А.А, возражения представителей Государственного Совета Республики Крым - Дрягина В.П. и Главы Республики Крым - Казаковой О.В, полагавших решение законным и обоснованным, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н. об отсутствии оснований к отмене решения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

25 июня 2015 года Государственным Советом Республики Крым принят и Главой Республики Крым подписан Закон Республики Крым N 117-ЗРК/2015 "Об административных правонарушениях в Республике Крым".

Частью 1 статьи 9.1 названного Закона предусмотрено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии со статьей 8.3 настоящего Закона, в пределах компетенции соответствующего органа. Дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено лицом, составившим протокол об административном правонарушении.

Согласно пункту 3 части 2 этой же статьи помимо случаев, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица исполнительно-распорядительного органа муниципального образования Республики Крым - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.1, 2.2, 3.4, 3.8, 3.10 (в части нарушения установленного нормативными правовыми актами органов местного самоуправления порядка предоставления муниципальных услуг), 3.11, 3.12, 3.15, 3.18, 3.19, 5.2, 5.3, 5.5, 6.1, 6.1-1, 6.3, частью 1 статьи 7.2 настоящего Закона.

В соответствии с частью 7 статьи 9.1 Закона N 117-ЗРК/2015 перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается органом государственной власти Республики Крым, иным государственным органом Республики Крым, органом местного самоуправления в соответствии с полномочиями, предусмотренными настоящей статьей.

Салех О.В. обратилась 4 июля 2023 года в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением к Государственному Совету Республики Крым о признании недействующими и не подлежащими применению приведенных положений статьи 9.1 Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года N 117-ЗРК/2015 "Об административных правонарушениях в Республике Крым" по мотиву неопределенности их содержания.

Административные исковые требования обоснованы тем, что статьей 3.10 Закона N 117-ЗРК/2015 предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных нормативными правовыми актами Республики Крым, муниципальными нормативными правовыми актами порядка предоставления государственной или муниципальной услуги лицом, обязанным предоставлять такие услуги.

Однако оспариваемые положения статьи 9.1 Закона не определяют конкретных должностных лиц или муниципальных служащих, которые имеют право возбуждать протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.10 Закона, в отношении главы сельского поселения.

В то же время, как указывает административный истец, она обращалась 2 февраля 2022 года в администрацию Родниковского сельского поселения Симферопольского района с заявлением о выкупе земельного участка, в пределах которого расположены принадлежащие Салех О.В. объекты недвижимости, в чем ей без законных к тому оснований отказано.

Полагая, что в деянии главы администрации сельского поселения усматриваются признаки состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 3.10 Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года N 117-ЗРК/2015, Салех О.В. подала в администрацию Симферопольского района четыре заявления от 14 марта 2022 года о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 3.10 Закона, в отношении главы сельского поселения.

Ответы на обращения Салех О.В. были даны в порядке, определенном Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Бездействие администрации Симферопольского района, выразившееся в непринятии решений по указанным заявлениям Салех О.В, было обжаловано последней в арбитражный суд.

Вступившими в законную силу решениями арбитражного суда по делам NN А83-8057/2022, А83-8670/22 признаны незаконными решения главы администрации Симферопольского района, оформленные в виде писем, об отсутствии факта административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 3.10 Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года N 117-ЗРК/2015, при рассмотрении должностными лицами администрации Родниковского сельского поселения заявлений Салех О.В. о выкупе испрашиваемого земельного участка и о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностных лиц Родниковского сельского поселения соответственно от 2 февраля 2022 года и от 14 марта 2022 года, при этом судебные инстанции указали, что администрация Симферопольского района не приняла предусмотренного частью 5 статьи 28.1 КоАП РФ процессуального решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и возложили на администрацию Симферопольского района обязанность рассмотреть заявление Салех О.В. о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении главы сельского поселения.

Однако по двум другим аналогичным делам (NN А83-8056/2022, А83-8668/2022) арбитражный суд на стадии апелляционного производства, принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных Салех О.В. требований, указал на то, что администрация Симферопольского района не обладает в рассматриваемых случаях полномочиями по составлению процессуальных документов в рамках разрешения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 3.10 Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года N 117-ЗРК/2015.

Таким образом, как полагает административный истец, обнаружившаяся неопределенность относительно лица, которое согласно части 1, пункту 3 части 2, части 7 статьи 9.1 Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года N 117-ЗРК/2015 уполномочено на составление протокола об административном правонарушении по статье 3.10 Закона в отношении главы сельского поселения, нарушает права и законные интересы Салех О.В.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Глава Республики Крым.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 6 сентября 2023 года в удовлетворении административных исковых требований Салех О.В. отказано.

В апелляционной жалобе Салех О.В. просит решение отменить и принять новое решение об удовлетворении ее требований, настаивая на том, что оспариваемые нормы по своему содержанию являются неясными и допускают неоднозначное толкование, вследствие чего, по мнению Салех О.В, выводы суда первой инстанции о соответствии оспариваемых законоположений актам, обладающим большей юридической силой, не основаны на законе.

Государственным Советом Республики Крым и Главой Республики Крым поданы письменные возражения на апелляционную жалобу, копии которых направлены Салех О.В.

Салех О.В. поданы дополнения к апелляционной жалобе и возражения на отзыв Государственного Совета Республики Крым, суть которых сводится к тому, что административным ответчиком не представлены данные о том, что оспариваемые нормы либо иной нормативный правовой акт позволяют определить лицо, уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 3.10 Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года N 117-ЗРК/2015, в отношении главы сельского поселения, что свидетельствует о нарушении права Салех О.В. на защиту от правонарушений, совершенных главой сельского поселения.

Салех О.В. извещена надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, ходатайство об отложении судебного заседания не заявила, все процессуальные документы подала самостоятельно, представителя, отвечающего требованиям статьи 55 КАС РФ, для участия в судебном заседании не направила.

Исходя из положений статьи 150, части 5 статьи 213 КАС РФ, судебная коллегия определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, явка которых не признана обязательной.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, в том числе дополнений к апелляционной жалобе от 26 октября 2023 года, проверив законность и обоснованность решения в соответствии со статьей 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из содержания судебных актов по делам NN А83-8057/2022, А83-8670/22, А83-8056/2022, А83-8668/2022, оспариваемые положения статьи 9.1 Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года N 117-ЗРК/2015 "Об административных правонарушениях в Республике Крым" применены по делам по заявлениям Салех О.В, вследствие чего обладает законным правом на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Проверив согласно пункту 2 части 8 статьи 213 КАС РФ соблюдение порядка принятия, правил опубликования и введения в действие нормативного правового акта, суд первой инстанции, проанализировав положения части 3 статьи 7 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым... ", части 1 статьи 69, пункта 1 части 1 статьи 75, части 4 статьи 78 Конституции Республики Крым, статей 8, 9 Закона Республики Крым от 15 мая 2014 года N 2-ЗРК "О Государственном Совете Республики Крым - Парламенте Республики Крым", а также нормы Регламента Государственного совета Республики Крым, утвержденного постановлением от 24 декабря 2014 года N 376-1/14, пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят Государственным Советом Республики Крым в пределах его компетенции в соответствии с установленной процедурой с соблюдением требований федерального и регионального закона к официальному опубликованию и введению в действие нормативных правовых актов.

Эти выводы суда участвующие в деле лица не ставят под сомнение.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации (статья 1.1 КоАП РФ).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действовавшим в период принятия оспариваемых норм), равно как и действующим с 1 января 2023 года Федеральным законом от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" в статье 44 предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определения перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ установлено, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, помимо прочего, установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1); организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 2); определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 6).

Часть 2 статьи 1.3.1 КоАП РФ предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации в области производства по делам об административных правонарушениях с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля (часть 3 статьи 1.3.1 этого же Кодекса).

Таким образом, федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, установилобъем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности.

Определение органов, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями статьи 28.3 КоАП РФ.

По общему правилу, предусмотренному частью 1 статьи 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

В силу части 6 этой же статьи протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, а также протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 14.1 и частями 2 и 3 статьи 19.20 в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Частью 7 статьи 28.3 КоАП РФ предусмотрено, что должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частями 1, 31, 32 статьи 19.5, статьей 19.7 настоящего Кодекса, при осуществлении муниципального контроля, а об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 7.32.6, 15.1, 15.14 - 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частями 20 и 20.1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 настоящего Кодекса, - при осуществлении муниципального финансового контроля.

Статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1); отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов, органами местного самоуправления муниципальных округов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Таким образом, правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, могут быть наделены должностные лица органов местного самоуправления при условии передачи законом субъекта Российской Федерации отдельного государственного полномочия по определению перечня соответствующих должностных лиц.

Согласно части 8 статьи 22.2 КоАП РФ должностное лицо, непосредственно участвовавшее в проведении контрольного (надзорного) мероприятия, проверки и возбудившее дело об административном правонарушении на основании признаков, указывающих на наличие события административного правонарушения и выявленных в ходе проведения указанных контрольного (надзорного) мероприятия, проверки, не вправе рассматривать дело о таком административном правонарушении, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.6 настоящего Кодекса.

С учетом изложенного само по себе указание в статье 9.1 Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года N 117-ЗРК/2015 "Об административных правонарушениях в Республике Крым" на право составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, должностными лицами, перечень которых устанавливается органом государственной власти Республики Крым, иным государственным органом Республики Крым, органом местного самоуправления в соответствии с полномочиями, предусмотренными настоящей статьей, не противоречит приведенным нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На территории Республики Крым отношения по наделению органов местного самоуправления в Республике Крым отдельными государственными полномочиями Республики Крым в сфере административной ответственности урегулированы Законом Республики Крым от 25 июня 2015 года N 118-ЗРК/2015 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Крым отдельными государственными полномочиями Республики Крым в сфере административной ответственности".

На основании части 1 статьи 1 названного Закона N 118-ЗРК органы местного самоуправления в городских округах, муниципальных районах в Республике Крым наделяются отдельными государственными полномочиями Республики Крым в сфере административной ответственности по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления в городских округах, муниципальных районах в Республике Крым, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных Законом Республики Крым от 25 июня 2015 года N 117-ЗРК/2015 "Об административных правонарушениях в Республике Крым".

Согласно части 1.1 этой же статьи органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях в Республике Крым (за исключением органов местного самоуправления в городских и сельских поселениях, являющихся административными центрами муниципальных районов, в которых в соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не образован исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяются отдельными государственными полномочиями по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления в городских и сельских поселениях в Республике Крым, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, только в тех случаях, которые предусмотрены Законом Республики Крым "Об административных правонарушениях в Республике Крым".

В соответствии с частью 1 статьи 2 названного Закона N 118-ЗРК перечень должностных лиц органа местного самоуправления, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, определяется решением органа местного самоуправления, исходя из функциональных обязанностей, возложенных на этих должностных лиц, а также положений Закона Республики Крым "Об административных правонарушениях в Республике Крым".

Представительными органами муниципальных образований определены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Законом N 117-ЗРК.

Принимая во внимание наделение Законом N 118-ЗРК органов местного самоуправления в Республике Крым отдельным государственным полномочием по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления в городских округах, муниципальных районах в Республике Крым, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных Законом Республики Крым от 25 июня 2015 года N 117-ЗРК/2015 "Об административных правонарушениях в Республике Крым", а также принятие соответствующих муниципальных актов в развитие положений Закона N 118-ЗРК, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемые положения статьи 9.1 Закона Республики Крым "Об административных правонарушениях в Республике Крым" не устанавливают широких пределов усмотрения или необоснованного исключения из общих правил составления протоколов об административных правонарушениях, при этом бланкетный характер части 7 статьи 9.1 названного Закона N 117-ЗРК не свидетельствует о наличии правовой неопределенности в условиях одновременного принятия Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года N 118-ЗРК/2015 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Крым отдельными государственными полномочиями Республики Крым в сфере административной ответственности", который не оспорен и действует до настоящего времени.

При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит оснований для отмены решения и полагает апелляционную жалобу Салех О.В. не подлежащей удовлетворению.

Руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Верховного Суда Республики Крым от 6 сентября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Салех О.В. - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Апелляционное определение в окончательной форме изготовлено 10 ноября 2023 года.

Председательствующий

Судьи