Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 ноября 2023 г. по делу N 66а-1023/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шадриной Е.В, судей Головкиной Л.А, Стаховой Т.М, при секретаре - помощнике судьи Давидович Ю.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-38/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ДОК-Инвест" о признании недействующими в части решения Петрозаводского городского Совета от 3 июня 2022 г. N 29/9-108 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" и решения Петрозаводского городского Совета от 16 июня 2013 г. N 29/18-268 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" по апелляционной жалобе Петрозаводского городского Совета на решение Верховного Суда Республики Карелия от 25 июля 2023 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя Петрозаводского городского Совета Дороховой В.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя общества с ограниченной ответственностью "ДОК-Инвест" Калинина В.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "ДОК-Инвест", являясь собственником земельного участка с кадастровыми номерами 10:01:0040101:727, расположенного по адресу: г..Петрозаводск, ул. Зайцева, относящегося к категории земель: земли населённых пунктов, имеющего вид разрешённого использования: для производственной деятельности (эксплуатации основных и вспомогательных производственных зданий и сооружений(; территориальная зона Рпт - Рекреационная зона прибрежных территорий, и земельного участка с кадастровым номером 10:01:0040101:618, расположенного по адресу: г..Петрозаводск, ул. Зайцева, д. 64А, относящегося к категории земель: земли населённых пунктов, имеющего вид разрешённого использования: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка); территориальная зона Жм - зона застройки многоэтажными жилыми домами, обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просило признать не действующими решения Петрозаводского городского Совета от 3 июня 2022 г..N 29/9-108 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" (далее - Генеральный план) и от 16 июня 2013 г..N 29/18-268 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" (далее - Правила землепользования и застройки) в части включения в границы санитарно-защитной зоны филиала АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" в г..Петрозаводске, ул.

Зайцева, 65, ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" (класс III) указанных земельных участков, ссылаясь на то, что санитарно-защитная зона установлена в нарушение требований градостроительного и санитарно-эпидемиологического законодательства, имеющего большую юридическую силу, чем нарушаются его права собственника земельных участков, поскольку названные нормативные правовые акты в оспариваемой части препятствуют использованию им упомянутых объектов недвижимости в соответствии с видом их разрешённого использования (т. 4 л.д. 105-107).

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 25 июля 2023 г. административное исковое заявление удовлетворено, оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки признаны недействующими со дня вступления в законную силу решения суда.

В апелляционной жалобе Петрозаводский городской Совет просит отменить решение суда, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска.

Ссылается на то, что судом при удовлетворении административного иска не учтено, что информация о границах ориентировочных (нормативных) санитарно-защитных зон предприятий, промышленных производств и объектов, указанная на карте зон с особыми условиями использования территории Генерального плана, носит справочный характер, используется при принятии решений по функциональному зонированию территорий и размещению объектов местного значения городского округа и не применяется при правовом регулировании градостроительной деятельности. На карте зон с особыми условиями территории Правил землепользования и застройки информация о границах ориентировочных (нормативных) санитарно-защитных зон предприятий, промышленных производств и объектов отражена в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утверждёнными постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, и также носит справочный характер. Соответственно, оспариваемые административным истцом положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки не содержат норм права, а потому не подлежат оспариванию в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд пришёл к ошибочному выводу о том, что административным ответчиком не отображены, а установлены санитарно-защитные зоны, тогда как понятия "установление" и "отражение" не идентичны.

В соответствии с частью 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2025 г. определённые в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют. Собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчётные (предварительные) санитарно-защитные зоны, до 1 октября 2024 г. обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчётных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением документов, предусмотренных положением о санитарно-защитной зоне. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также правообладатели объектов недвижимости, расположенных полностью или частично в границах ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон, вправе обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчётных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением необходимых документов.

Следовательно, на федеральном уровне определено, что ориентировочные расчётные (предварительные) санитарно-защитные зоны действуют до 1 января 2025 г. и их отражение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки в качестве справочной информации является надлежащим исполнением представительным органом требований части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и не может свидетельствовать о незаконности оспариваемых нормативных правовых актов.

Кроме того, суд не дал должной оценки тому обстоятельству, что административный истец не обращался с заявлением о выдаче градостроительного плана на основании Правил землепользования и застройки, в связи с чем отсутствуют письменные доказательства нарушения прав и законных интересов административного истца.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты в пределах полномочий Петрозаводского городского совета, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта и его утверждения, а также официального опубликования и введению его в действие, и по этим основаниям не оспариваются.

На основании части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом принято во внимание, что вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Карелия от 30 августа 2022 г. по административному делу N 3а-268/2020 установлено, что Генеральный план принят с соблюдением процедуры, установленной статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Проверив соблюдение требований статей 31, 32 и 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации при принятии Правил землепользования и застройки, суд также установил, что данные правила названным нормам не противоречат.

Судебная коллегия с выводами суда о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты в пределах полномочий Петрозаводского городского совета, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта и его утверждения, а также официального опубликования и введению его в действие, соглашается, находит их правильными, подтверждёнными исследованными судом доказательствами, оценка которым дана судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства.

Проверяя Генеральный план и Правила землепользования и застройки суд выявил их несоответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу.

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и виде карт. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями территорий (часть 6, пункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки среди прочего включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой в том числе в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (части 2, 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации, к числу которого относится и законодательство о санитарном благополучии населения (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предписано, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путём комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, установление или изменение санитарно-защитной зоны осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утверждёнными постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74.

Согласно пунктам 2.1, 4.2, 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (далее - санитарно-защитная зона). По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.

Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

В разделе VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учётом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств установлены следующие ориентировочные размеры санитарно-защитных зон: промышленные объекты и производства I класса - 1000 м; промышленные объекты и производства II класса - 500 м; промышленные объекты и производства III класса - 300 м; промышленные объекты и производства IV класса - 100 м; промышленные объекты и производства V класса - 50 м.

Как указано в пункте 12.8 Материалов по обоснованию Генерального плана "Организация санитарно-защитных зон", на чертеже "Карта границ зон с особыми условиями использования территории" показаны санитарно-защитные зоны от существующих предприятий, организаций и отдельных объектов города в соответствии с санитарной классификацией предприятий согласно санитарным нормам и правилам (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

В данном пункте приведена таблица, содержащая список санитарно-защитных зон и санитарная классификация основных предприятий города, согласно которой:

филиал АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" в г. Петрозаводске, уд. Зайцева, 65, осуществляет производство готовых металлических изделий, кроме машин и оборудования, производство ядерных установок и их составных частей, в том числе для транспортных средств, относится к промышленным объектам и производствам III класса, размер санитарно-защитной зоны - 300 м;

ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" осуществляет производство металлургическое, литьё чугуна, относится к промышленным объектам и производствам III класса, размер санитарно-защитной зоны - 300 м (т. 2, л.л.д 22 об.)

В статье 78 "Ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории санитарно-защитных зон" Правил землепользования и застройки предусмотрено, что в целях обеспечения безопасности населения вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования - санитарно-защитная зона.

Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов". Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых указанными санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

Размер санитарно-защитной зоны для предприятий III, IV, V классов опасности может быть изменен Главным государственным санитарным врачом Республики Карелия или его заместителем в порядке, установленном указанными санитарными правилами.

Ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории санитарных, защитных и санитарно-защитных зон определяются режимами использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемыми в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с указанным режимом использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории санитарно-защитных зон, границы которых отображены на Карте градостроительного зонирования, вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности, в частности, не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования, объекты по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий; объекты пищевых отраслей промышленности, оптовые склады продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, которые могут повлиять на качество продукции (т. 4 л.д. 86 об.).

Согласно карте границ зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки:

Из представленных в суд апелляционной инстанции выкопировок из карт зон с особыми условиями территории Генерального плана и Правил землепользования и застройки большая часть земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0040101:727 и 10:01:0040101:618 отнесена к санитарно-защитной зоне филиала АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" и ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш", которые, соответственно, относятся к промышленным объектам и производствам III класса, для которых санитарно-защитная зона составляет 300 м.

В отношении филиала АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" в г. Петрозаводске, уд. Зайцева, 65, Главным санитарным врачом Республики Карелия выдано санитарно-эпидемиологические заключение от 15 июля 2022 г. N 10.КЦ.01.000.Т.000161.07.22, а также принято решение от 5 июля 2023 г. N 53 (представлено в суд апелляционной инстанции), согласно которым, в том числе, и экспертному заключению ООО "САНЭПИДГРУПП" от 20 июня 2022 г. N 0022-2022/Э, предприятие относится к промышленным объектам и производствам IV класса, для которых размер санитарно-защитной зоны составляет 100 м (т. 3 л.д. 52, 60, 62).

В отношении ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" Главным санитарным врачом Республики Карелия выдано санитарно-эпидемиологические заключение от 6 марта 2023 г. N 10.КЦ.01.000.Т.000026.03.23 и, исходя из проекта санитарно-защитной зоны названного общества, предприятие также относится к промышленным объектам и производствам IV класса, для которых размер санитарно-защитной зоны составляет 100 м.

Вместе с тем, в отношении размера санитарно-защитной зоны ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" Главным санитарным врачом Республики Карелия решение не принято.

Таким образом, установив в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки, санитарно-защитную зону для филиала АО "АЭМ-технологии" "Петрозаводскмаш" в г. Петрозаводске, уд. Зайцева, 65, в размере 300 м, тогда как согласно санитарно-эпидемиологическому заключению и решению Главного санитарного врача Республики Карелия санитарно-защитная зона этого предприятия составляет 100 м, и санитарно-защитную зону для ООО "Литейный завод "Петрозаводскмаш" в размере 300 м в отсутствие решения Главного санитарного врача Республики Карелия, как правильно указал суд, Петрозаводский городской Совет осуществил правовое регулирование, которое вступило в противоречие с действующим законодательством, регулирующим правоотношения, по подводу которых возник спор, и имеющим большую юридическую силу.

На основании изложенного судебная коллегия находит правомерным вывод суда об удовлетворении административных исковых требований ООО "ДОК-Инвест".

Вопреки доводам апелляционной жалобы о том, что административным истцом не доказано нарушение его прав и законных интересов оспариваемыми положениями Генерального плана и Правил землепользования и застройки, административным истцом представлены в материалы дела выписки из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости (т. 4 л.д. 204-215, 216-234), согласно которым он является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0040101:727 и 10:01:0040101:618, на которые распространяются ограничения использования, установленные в статье 78 Правил землепользования и застройки.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, со ссылкой на часть 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", не опровергают выводов суда, поскольку отображение в документах градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны допускается только после установления их уполномоченным органом. Отсутствие же акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность отображения её в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки.

Доводы апелляционной жалобы о том, что информация о границах санитарно-защитных зон предприятий и объектов, указанная на картах зон с особыми условиями использования территории Генерального плана и Правил землепользования и застройки носит справочный характер, а оспариваемые положения не содержат норм права, судебной коллегией отклоняются, поскольку названные карты являются необъемлемой частью Генерального плана и Правил землепользования и застройки, которые являются нормативными правовыми актами, содержат правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, и исходя из уже упомянутой статьи 78 Правил землепользования и застройки устанавливают ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории санитарно-защитных зон, то есть влекут правовые последствия для субъектов регулируемыми ими правоотношений.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке, в том числе и по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 25 июля 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Петрозаводского городского Совета - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.