Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 ноября 2023 г. по делу N 66а-1035/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Вдовиченко С.В, судей Головкиной Л.А, Стаховой Т.М, при секретаре - помощнике судьи Агафоновой Е.А, с участием прокурора Поповой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-118/2023 по апелляционной жалобе Совета депутатов муниципального образования "Город Выборг" Выборгского района Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 29 августа 2023 года, которым административное исковое заявление Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения Совета депутатов муниципального образования "Город Выборг" Выборгского района Ленинградской области от 25 ноября 2009 года N17 "Об утверждении генерального плана муниципального образования "Выборгское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Вдовиченко С.В, объяснения представителей административного ответчика - Совета депутатов муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области и заинтересованного лица - администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области Филипповой Е.Н, заинтересованного лица - Правительства Ленинградской области Вилаевой М.А, заключение прокурора Поповой Е.В, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Советом депутатов муниципального образования "Выборгское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области (далее - Совет депутатов) принято решение от 25 ноября 2009 года N17, которым утвержден генеральный план муниципального образования "Выборгское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области согласно приложению к данному постановлению (далее - решение N17 от 25 ноября 2009 года, Генеральный план), состоящий из положения о территориальном планировании и картографических материалов, который опубликован в газете "Выборг" N55 от 25 декабря 2009 года.

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу решения N17 от 25 ноября 2009 года в части включения в границы населенного пункта лесных участков в квартале 1 выделов 1-36 Выборгского участкового лесничества Северо-Западного лесничества Ленинградской области общей площадью 1 259 683 кв.м (125, 9683 га), принадлежащих Российской Федерации на праве собственности.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что перевод указанных земельных участков из земель лесного фонда, относящихся к федеральной собственности, в земли населенных пунктов муниципального образования "Выборгское городское поселение" путем утверждения генерального плана осуществлено без согласования с уполномоченным органом - Федеральным агентством лесного хозяйства (далее Рослесхоз), что противоречит положениям статей 8, 83, 84 Земельного кодекса РФ, статьи 25 Градостроительного кодекса РФ, статей 8, 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 N172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон о переводе земель), пунктов 5-16 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24 марта 2007 года N178, постановлению Правительства РФ от 16 июня 2004 года N283 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства". Оспариваемым актом в нарушение действующих норм фактически изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Ленинградского областного суда от 29 августа 2023 года административный иск удовлетворен; признано не действующим с даты вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов N17 от 25 ноября 2009 года в части включения в границы населенного пункта лесных участков в квартале 1 выделов 1-36 Выборгского участкового лесничества Северо-Западного лесничества Ленинградской области.

В апелляционной жалобе совет депутатов муниципального образования "Город Выборг" Выборгского района Ленинградской области просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, неправильно применены нормы материального права, а также выводы, изложенные в решении не соответствуют обстоятельствам административного дела. Полагают, что установленная Градостроительным кодексом РФ процедура согласования проекта Генерального плана была полностью соблюдена.

Относительно апелляционной жалобы Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхоз) поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе (часть 1 статьи 308 КАС РФ).

Выслушав объяснения явившихся лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 27 ноября 2009 года в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок (далее - ЕГРН) с ним 28 февраля 2005 года внесена запись о праве собственности Российской Федерации на лесной участок Северо-Западного лесничества, кадастровый номер 47:01:0000000:500, общей площадью 3122895100 кв.м, категория земель лесного фонда, включающий в том числе лесные участки Выборгского участкового лесничества в кварталах 1-175.

Сведения о том, что Российская Федерация является правообладателем лесных участков в указанных кварталах, и таксационное описание лесных участков включены в государственный лесной реестр, в котором в силу части 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации содержится информация о составе земель лесного фонда, о лесных участках, о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов.

При этом из положений части 2 статьи 69 Лесного кодекса Российской Федерации и части 6 статьи 47 Федерального закона от 24 июля 2007 года N221-ФЗ "О кадастровой деятельности" следует, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости, их местоположение, границы и площадь определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площадям; план участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным; лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, спорные участки согласно оспариваемому Генеральному плану муниципального образования "Выборгское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области вошли в границы населенного пункта город Выборг, что не оспаривалось лицами, участвующими в деле.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 8 статьи 24 и частью 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в период подготовки оспариваемого Генерального плана) проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, находящихся в собственности Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N178 утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований (далее - Положение).

Пунктом 2 Положения (здесь и далее в редакции, действовавшей в период подготовки оспариваемого Генерального плана) предусмотрено, что организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (орган местного самоуправления), являющийся заказчиком разработки проекта документа территориального планирования. Заказчик в силу подпункта "а" пункта 5 Положения и норм части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен направить проект документа территориального планирования на согласование в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства (далее - уполномоченный орган в сфере градостроительства) в случае, если проект предполагает изменение границ земель лесного фонда Российской Федерации.

Из пунктов 4, 6 - 10 Положения следует, что уполномоченный орган в сфере градостроительства осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений, полученных от федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности (далее - уполномоченные отраслевые органы).

Без проведения соответствующих согласительных процедур проект документа территориального планирования не может представляться на утверждение и утверждаться (абзац 3 пункта 4 Положения).

Уполномоченным органом в сфере градостроительства на момент принятия оспариваемого Генерального плана являлось Министерство регионального развития Российской Федерации согласно Положению об этом министерстве, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года N40.

В соответствии с пунктами 1 и 2 действовавшего в тот же период Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N283, Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, и находилось на тот момент в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России).

Пунктом 5.2.7 названного Положения было предусмотрено, что Рослесхоз в установленной сфере деятельности осуществляет полномочия по рассмотрению в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий.

Из пунктов 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N736, также следует, что федеральным органом, уполномоченным на рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий, а также на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции, является Рослесхоз, наделенный соответствующими полномочиями до настоящего времени.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, оспариваемый Генеральный план подлежал согласованию в Министерстве регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России), которое должно было подготовить сводное заключение на основании заключений, полученных от уполномоченных отраслевых органов, в том числе от Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, в ведении которого находился Рослесхоз, являвшийся уполномоченным органом в области лесных отношений. Следовательно, только в случае прохождения процедуры согласования с данным органом спорные лесные участки могли быть включены в границы города Выборга.

Отсутствие согласования проекта Генерального плана с Рослесхозом является существенным нарушением порядка подготовки документа территориального планирования. При отсутствии положительного заключения Рослесхоза по проекту Генерального плана, порядок принятия не может считаться соблюденным.

Решением Ленинградского областного суда от 18 августа 2020 года по административному делу N3а-152/2020 оставленным без изменения апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2020 года N66а-1099/2020 и кассационным определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 02 июня 2021 года N88а-8665/2021, признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план в части включения в границы населенного пункта лесных участков в кварталах 10, 75 Цвелодубовского участкового лесничества, 24 Советского участкового лесничества, 1, 2, 3, 14, 15, 16, 17, 21 Черкасовского участкового лесничества Рощинского лесничества.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в силу положений статьи 64 КАС РФ, разъяснений, изложенных в абзаце 7 пункта 38 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", установленные обстоятельства вступившим в законную силу решением Ленинградского областного суда от 18 августа 2020 года по административному делу N3а-152/2020, имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел.

Так, решением Ленинградского областного суда от 18 августа 2020 года по делу N3а-152/2020 установлено, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме с соблюдением порядка опубликования нормативного правового акта. Вместе с тем суд первой инстанции пришел к выводам о том, что при подготовке проекта Генерального плана было допущено нарушение процедуры его согласования, при этом в результате утверждения Генерального плана произошло наложение границ населенного пункта на участки лесного фонда Российской Федерации, что свидетельствует о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям градостроительного и земельного законодательства, имеющего большую юридическую силу, и являлось основанием для признания решения N17 от 25 ноября 2009 года недействующим в оспариваемой части. Решением установлено, что письмом N33496-СЮ/02 от 23 сентября 2010 года Минрегион России направил в администрацию муниципального образования "Выборгское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области сводное заключение о согласовании проекта генерального плана названного поселения. Из пункта 4 перечня заключений уполномоченных отраслевых органов, приложенного к сводному заключению, следует, что проект генерального плана считается согласованным с Минсельхоз РФ, не представившим в установленный срок заключения на данный проект.

Согласно письму Рослесхоза в Минсельхоз России и Департамент земельной политики, имущественных отношений и госсобственности от 24 сентября 2009 года NМГ-06-33/5920, Рослесхоз по результатам рассмотрения проекта Генерального плана сообщил о необходимости доработки представленного проекта в связи с разночтениями в площади земель лесного фонда, включаемых в границы муниципального образования "Выборгское городское поселение", неполного указания кварталов лесничеств и сведений о целевом назначении лесов и их категории, а также ввиду того, что проект предусматривает включение в границы муниципального образования "Выборгское городское поселение" земель лесного фонда, отнесенных к защитным лесам (лесопарковая зона, зеленая зона), уменьшение площади которых не допускалось в силу действовавшего на тот момент пункта 6 статьи 105 Лесного кодекса РФ. Данное письмо расценено судом, как отказ Рослесхоза в согласовании проекта Генерального плана. При этом каких-либо иных доказательств получения положительного заключения Рослесхоза и Минсельхоза России по проекту Генерального плана административный ответчик не представил.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о соблюдении процедуры согласования Генерального плана, обоснованные ссылками на исполнение обязанности по направлению проекта Генерального плана в Минрегион России, которое с нарушением установленного на тот момент частью 7 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ трехмесячного срока представило положительное сводное заключение, и на положения части 8 этой же статьи, в силу которых в случае непоступления в установленный срок заключений на данный проект он считается согласованным с уполномоченными органами, не могут быть приняты во внимание, поскольку при отсутствии положительного заключения Рослесхоза по проекту Генерального плана городского поселения порядок принятия Генерального плана, что установлено также вступившим в законную силу судебным актом, не может считаться соблюденным.

Кроме этого, судом первой инстанции установлено, что на запрос от 18 апреля 2023 года Департамента лесного хозяйства по СЗФО в адрес главы администрации муниципального образования "Выборгское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области сообщено, что земельный участок с кадастровым номером 47:01:0000000:500 частично находится в границах населенного пункта г.Выборга. Сведения о границе населенного пункта внесены в ЕГРН 05 февраля 2013 года на основании Генерального плана. По сведениям, содержащимся в ЕГРН, в ГЛР сведений о государственной регистрации права, материалов лесоустройства, следует, что спорный земельный участок является "лесным", информация о переводе участков в границах которого расположен спорный участок из категории "земли лесного фонда" в иную категорию земель в Департаменте отсутствует.

Из ответа Комитета по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области от 15 мая 2023 года следует, что Генеральным планом установлены границы населенного пункта города Выборг, которые в 2012 году внесены в государственный кадастр недвижимости, однако мероприятия по изменению категории земель лесного фонда не осуществлялись.

При установленных обстоятельствах, суд первой инстанции, также с учетом положений статьи 64 КАС РФ, разъяснений, изложенных в абзаце 7 пункта 38 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", обоснованно пришел к выводу о признании не действующим решения N17 от 25 ноября 2009 года в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.

Ссылка в апелляционной жалобе на письмо Ленинградского областного государственного учреждения "Управление лесами Ленинградской области" (ЛОГУ "Ленобллес") N386 от 14 апреля 2008 года о согласовании проектных границ города Выборга, включающих территории Северо-Западного и Рощинского лесничеств и Выборгского лесхоза, не может быть принята во внимание, так как это обстоятельство не опровергает вывод суда первой инстанции о несоблюдении процедуры согласования проекта Генерального плана с уполномоченным отраслевым органом в области лесных отношений, что установлено также вступившими в законную силу судебными актами.

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), не является обязательным.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинградского областного суда от 29 августа 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу совета депутатов муниципального образования "Город Выборг" Выборгского района Ленинградской области - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 20 ноября 2023 года.