Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 09 ноября 2023 г. по делу N 66а-1069/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шадриной Е.В, судей Ехаловой Ю.А, Шеповаловой О.А, при секретаре-помощнике судьи Давидович Ю.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-181/2023 по административным исковым заявлениям Карпенкова Егора Сергеевича и Трошина Сергея Александровича о признании не действующим Регламента заседаний Муниципального Совета, утверждённого постановлением Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ от 17 апреля 2002 г. N 21, по апелляционной жалобе Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ на решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 августа 2023 г, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ Воропаевой Н.Н, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы Карпенкова Е.С, Трошина С.А. и их представителя Кобринского А.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

17 апреля 2002 г. Муниципальным Советом внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ принято постановление N 21, пунктом 1 которого утверждён Регламент заседаний названного Муниципального Совета (далее - Регламент).

Регламентом разрешены вопросы общего порядка осуществления деятельности Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ (далее - Муниципальный Совет) (пункты 1 - 8); утверждён порядок созыва и время проведения заседания Муниципального Совета (пункты 9 - 11); определены участники заседаний Муниципального Совета (пункты 12 - 18); установлен порядок ведения заседаний Муниципального Совета (пункты 19 - 25); определены рабочие органы Муниципального Совета (пункт 26); утверждён порядок формирования повестки дня и обсуждения включённых в неё вопросов (пункты 27 - 46); изложен порядок принятия, подписания и вступления в силу решений Муниципального Совета (пункты 47 - 64).

Пунктом 3 Регламента определено, что заседание Муниципального Совета правомочно, если на нём присутствуют не менее двух третей от числа избранных депутатов.

В последующем в данный Регламент неоднократно вносились изменения, в частности, постановлениями Муниципального Совета от 18 сентября 2002 г. N 48 и от 10 сентября 2003 г. N 25.

В настоящее время Регламент действует в редакции постановления Муниципального Совета от 26 мая 2004 г. N 23 "О внесении изменений и дополнений в Регламент заседаний Муниципального Совета муниципального образования Литейный округ".

Депутаты Муниципального Совета Карпенков Е.С. и Трошин С.А. обратились в суд с административными исковыми заявлениями, в которых после уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просили признать недействующим пункт 3 названного Регламента в редакции постановления Муниципального Совета от 26 мая 2004 г. N 23, ссылаясь на его противоречие требованиям пункта 8 статьи 26 Устава муниципального образования муниципальный округ Литейный округ (далее - муниципального образования), утверждённого решением Муниципального Совета от 19 декабря 2012 г. N 24 г, которым предусмотрено, что заседание Муниципального совета правомочно, если на нём присутствуют не менее 50% от числа избранных депутатов.

Кроме того, административные истцы просили признать Регламент недействующим полностью в редакции постановления Муниципального Совета от 26 мая 2004 г. N 23, ссылаясь на нарушение процедуры его принятия, утверждённой Уставом муниципального образования. В частности, указали, что заседания Муниципального совета по вопросам принятия Регламента и внесения в него изменений не проводились, а сам Регламент официально опубликован не был.

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 13 июня 2023 г. административные дела по административным искам Карпенкова Е.С. и Трошина С.А. объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 14 августа 2023 г. административные исковые требования удовлетворены, Регламент, утверждённый постановлением Муниципального Совета от 17 апреля 2002 г. N 21, с изменениями, внесёнными постановлениями Муниципального совета от 18 сентября 2002 г. N 48, от 10 сентября 2003 г. N 25, от 26 мая 2004 г. N 23 в редакции постановления Муниципального Совета от 26 мая 2004 г. N 23, признан недействующим с 26 мая 2004 г.

В апелляционной жалобе Муниципальный Совет, полностью поддерживая правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции, просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Указывает, что заседания по вопросам принятия Регламента и внесения в него изменений Муниципальным Советом проводились, а отсутствие протоколов заседаний, утраченных за давностью времени, не означает, что заседаний не было; сайт муниципального образования, на котором размещён текст Регламента, хотя и не является официальным источником опубликования принимаемых Муниципальным советом документов, но длительное время использовался и используется для размещения информации о деятельности органов местного самоуправления муниципального образования, которая доступна для неограниченного круга лиц. Также Регламент был размещён на стендах, расположенных в помещениях Местной администрации и Муниципального Совета, а также был опубликован в печатных средствах массовой информации. По мнению подателя жалобы, Регламент подлежал признанию судом недействующим не со дня его принятия (в новой редакции), а со дня вступления решения суда в законную силу, для предотвращения нарушения прав лиц, которые им руководствовались длительное время.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии со статьёй 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования составляют систему муниципальных правовых актов (части 1 и 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

В части 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

В городах федерального значения в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (части 1 и 3 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ).

На дату принятия Регламента принципы и порядок организации местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга были установлены Законом Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. N 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге".

Согласно пункту 1 статьи 14, пункту 3 статьи 16 данного закона муниципальный совет является представительным органом местного самоуправления, входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования. Срок оповещения, формы созыва и порядок ведения дел муниципального совета при проведении очередных заседаний определяются регламентом заседаний муниципального совета, утверждаемым муниципальным советом

Поскольку устав муниципального образования в редакции, действовавшей при принятии Регламента, административным ответчиком, на котором в силу части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежит обязанность доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта, суду не представлен ввиду его утраты, суд правомерно руководствовался положениями Устава муниципального образования, утверждённого решением Муниципального Совета от 19 декабря 2012 г. N 24 и действующего в настоящее время, пунктом 6 статьи 26 которого предусмотрено, что срок оповещения, формы созыва и порядок ведения дел Муниципального Совета при проведении очередных заседаний определяются Регламентом заседаний Муниципального Совета, утверждаемым Муниципальным Советом.

На основании изложенного суд правильно пришёл к выводу о том, что Регламент принят в пределах полномочий Муниципального Совета.

Разрешая требования, суд обоснованно исходил из того, что при проверке соблюдения процедуры принятия Регламента выяснению подлежит вопрос о том, принят ли Регламент правомочным составом Муниципального Совета, и ввиду отсутствия Устава муниципального образования, действовавшего на дату принятия Регламента, правильно руководствовался пунктами 5 и 6 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. N 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге", согласно которым заседание муниципального совета правомочно, если на нём присутствуют не менее двух третей от числа избранных депутатов; решения муниципального совета принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов.

В ходе судебного разбирательства суд неоднократно предлагал административному ответчику представить протоколы заседаний Муниципального Совета по вопросам принятия Регламента и внесения в него изменений, но доказательства соблюдения процедуры принятия Регламента и документов, которыми в него были внесены изменения, так представлены и не были.

Как пояснил в судах первой и апелляционной инстанций представитель Муниципального Совета, данные документы были утрачены и представлены быть не могут.

Таким образом, как верно указал суд, оснований для вывода о том, что Регламент и вносимые в него изменения были приняты Муниципальным Советом в правомочном составе, не имеется.

Суд правильно пришёл к выводу и о том, что Регламент является нормативным правовым актом, поскольку содержит правила поведения, обязательные для неопределённого круга лиц муниципального образования, и предназначен для многократного применения.

Также суд сделал вывод о том, что на процедуру принятия Регламента распространяются требования части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие прав, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно пункту 10 статьи 44 Устава муниципального образования, утверждённого решением Муниципального Совета от 19 декабря 2012 г. N 24 (основания для применения Устава муниципального образования, действовавшего при принятии Регламента у суда не имелось, поскольку данный устав Муниципальным Советом не представлен ввиду его утраты), официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов являются любой из перечисленных способов опубликования (обнародования): публикация в газете "Литейный округ" муниципального образования, информационном выпуске Муниципального Совета и Местной Администрации, а также иных средствах массовой информации, учреждённых органом местного самоуправления; размещение текста муниципального правового акта в течение 30 дней на информационных стендах, расположенных в помещениях Муниципального Совета и Местной Администрации. Дополнительно муниципальные правовые акты могут быть размещены на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет".

Как установлено судом и не оспаривается административными истцами, Регламент размещён в сети "Интернет" на сайте www.liteiny.79.spb.ru (разделы "Муниципальный Совет" - "Муниципальные правовые акты).

Исходя из пояснений представителя административного ответчика, которые были учтены судом, данный сайт официальным источником опубликования не является.

Признавая, что Регламент в установленном порядке не был доведён до всеобщего сведения жителей муниципального образования, суд применил пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ), в соответствии с которым официальный сайт - это сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", содержащий информацию о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления или подведомственной организации, электронный адрес которого в сети "Интернет" включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу, органу местного самоуправления или подведомственной организации.

Поскольку административным ответчиком доказательства того, что соответствующее доменное имя сайта www.liteiny.79.spb.ru зарегистрировано на орган местного самоуправления муниципального образования, представлены не были, равно, как и доказательства опубликования Регламента в средствах массовой информации, учреждённых органом местного самоуправления, суд сделал вывод о том, что Регламент в установленном порядке не был доведён до всеобщего сведения жителей муниципального образования.

Вместе с тем, судебная коллегия находит заслуживающими доводы представителя административного ответчика в суде апелляционной инстанции о том, что в муниципальном образовании отсутствует нормативный правовой акт, определяющий названный сайт (либо другие сайты) в качестве источника официального опубликования, но указанный сайт в сети Интернет длительное время использовался и используется в настоящее время для размещения информации о деятельности органов местного самоуправления муниципального образования, которая доступна для неограниченного круга лиц.

В силу пункта 1 статьи 1 Федерального закона N 8-ФЗ муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относятся к информации о деятельности указанных органов, права, свободы и обязанности человека и гражданина не затрагивают.

Перечень способов обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, предусмотренный статьёй 6 Федерального закона N 8-ФЗ, не является исчерпывающим и предусматривает такие способы доступа к информации как обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации, размещение органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети "Интернет", размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведённых для этих целей местах, ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды.

Таким образом, приведённые положения названного законодательства предусматривают наряду с опубликованием в средствах массовой информации возможность доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления путём размещения на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Обнародование информации о деятельности органов местного самоуправления в средствах массовой информации как один из способов обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.

В силу статьи 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N N 2124-1 "О средствах массовой информации" средством массовой информации, в частности, является сетевое издание, под которым понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", зарегистрированный в качестве средства массовой информации в соответствии с указанным законом.

При этом согласно статье 12 названного закона не требуется регистрация средств массовой информации, учреждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов.

Раскрывая понятие официального опубликования нормативного правового акта, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" в пункте 31 разъяснил, что в случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Таким образом, с учётом обстоятельств настоящего административного дела не может быть признан нарушенным порядок опубликования Регламента, поскольку была обеспечена возможность ознакомиться с его содержанием лицам, чьи права и свободы затрагивает принимаемый акт.

Из административных исковых заявлений Карпенкова Е.С. и Трошина С.А. следует, что административные истцы ознакомились с оспариваемым нормативным правовым актом именно на сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.liteiny.79.spb.ru.

В то же время, судебной коллегией отклоняются доводы апелляционной жалобы о том, что Регламент был размещён на стендах, расположенных в помещениях Местной Администрации и Муниципального Совета, а также был опубликован в печатных средствах массовой информации, поскольку доказательства данных сведений Муниципальным Советом не представлены, и, как пояснил суду апелляционной инстанции представитель административного ответчика, не могут быть представлены ввиду их утраты.

Итоговый вывод суда о том, что при принятии Регламента был нарушен порядок его принятия, является правильным, поскольку административным ответчиком не доказано, что Регламент и вносимые в него изменения были приняты Муниципальным Советом в правомочном составе.

Признавая Регламент недействующим полностью, суд обоснованно исходил из разъяснений, содержащихся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чём должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Как установлено судом, постановлением Муниципального Совета от 26 мая 2004 г. N 23 "О внесении изменений и дополнений в Регламент заседаний Муниципального Совета муниципального образования Литейный округ" фактически утверждён новый (с изменениями) текст Регламента, в связи с чем, у суда имелись основания для признания Регламента, утверждённого постановлением Муниципального Совета от 17 апреля 2002 г. N 21, с изменениями, внесёнными постановлениями Муниципального Совета от 18 сентября 2002 г. N 48, от 10 сентября 2003 г. N 25, от 26 мая 2004 г. N 23 в редакции постановления Муниципального Совета от 26 мая 2004 г. N 23, недействующим с 26 мая 2004 г.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда в указанной части не опровергают, сводятся к несогласию с правовой оценкой суда данных обстоятельств.

Суд правомерно отметил в решении суда, что пункт 3 Регламента вступил в противоречие с пунктом 8 статьи 26 Устава муниципального образования, имеющего большую юридическую силу, предусматривающим, что заседание Муниципального Совета правомочно, если на нём присутствует не менее 50% от числа избранных депутатов.

Однако обоснованно не усмотрел оснований для отдельного признания данного пункта Регламента недействующим, поскольку пришёл к выводу о признании Регламента недействующим полностью.

Решение суда является законным и обоснованным, основания для его отмены или изменения, в том числе по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 августа 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Литейный округ - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи