Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2023 г. по делу N 66а-1704/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Захарова Е.И, Рукавишникова Е.А, при секретаре судебного заседания Хмаровой В.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-90/2023) по административному исковому заявлению ООО "Пассажирские автобусные перевозки" о признании недействующим в части нормативных правовых актов, по апелляционной жалобе ООО "Пассажирские автобусные перевозки" на решение Иркутского областного суда от 02 августа 2023 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителя ООО "Пассажирские автобусные перевозки" Балаклеева В.В, представителя Правительства Иркутской области Смертиной О.А, представителя Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области Рябиковой А.Ю, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гурлевой О.В,

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Иркутской области от 18 ноября 2013 года N 521-пп утверждено Положение об обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта в Иркутской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Иркутской области (далее - Положение N 521-пп).

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 постановления Правительства Иркутской области от 01 апреля 2022 года N 255-пп пункт 12 (8) Положения об обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта в Иркутской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Иркутской области изложен в новой редакции.

Постановлением Правительства Иркутской области от 12 января 2023 года N 3-пп внесены изменения в Положение об обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта в Иркутской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Иркутской области (далее - постановление N 3-пп). Абзац 13 пункта 12.2 Положения N 521-пп изложен в новой редакции.

ООО "Пассажирские автобусные перевозки" (далее - ООО "ПАП", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта 2 пункта 1 Постановления N 3-пп в части изменения редакции абзаца 13 в пункте 12.2: "n-количество муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городском сообщении по нерегулируемым тарифам в соответствующем муниципальном образовании Иркутской области", подпункта 5 пункта 1 постановления N 255-пп в пункте 12.8: "для перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров транспортом в городском сообщении и (или) транспортом в пригородном сообщении по нерегулируемым тарифам, усредненный тариф за одну поездку (пассажиро-километр) (Т) не может превышать размера нерегулируемого тарифа, установленного перевозчиком". Полагает, что вышеуказанными изменениями пункта 12.2 и пункта 12.8 Положения N 521-пп нарушаются интересы предприятия в сфере экономической деятельности на получение произведенных расходов в полном объеме, а также на получение прибыли от своей деятельности, обратилось в суд с заявлением об оспаривании Положения N 521-пп в указанной части.

Решением Иркутского областного суда от 02 августа 2023 года в удовлетворении требований ООО "Пассажирские автобусные перевозки" отказано.

На указанное решение ООО "Пассажирские автобусные перевозки" подана апелляционная жалоба, в которой просят отменить решение суда первой инстанции полностью и принять по административному делу новое решение, которым исковые требования удовлетворить в полном объеме. Указывает, что существенные условия были согласованы с перевозчиком в момент подачи определённого Положением N 521-пп пакета документов для заключения соглашения, при действии редакции от 01 апреля 2022 года. Не согласны с выводом суда о том, что после опубликования постановления N 521-пп в редакции от 12 января 2023 года ООО "ПАП" не направляло предложения об изменении или расторжении соглашения в министерство, в связи с чем выразило свое согласие на новый способ расчета компенсации. ООО "ПАП", в соответствии со статьей 310 Гражданского кодекса Российской Федерации, не имело право в одностороннем порядке отказаться от исполнения условий соглашений. Заявление об изменении условий соглашения не подавалось, поскольку действующим законодательством не установлен порядок изменения условий соглашения. Изменение условий соглашения для одного субъекта нарушит предмет регулирования Федерального закона "О защите конкуренции" и интересы других хозяйствующих субъектов. Считают не основанным на материалах и обстоятельствах дела вывод суда о том, что подача отчета после инициации судебного спора является доказательством согласия перевозчика на новый способ расчета размера компенсации. Не согласны с выводом суда о том, что в связи с изменением порядка расчета размера компенсации сумма расходов, не покрываемых субсидией, выросла не значительно. Указывает, что судом первой инстанции отказано в удовлетворении ходатайства об истребовании доказательств, имеющих значение для дела, которые могли бы подтвердить факт неверного применения способа расчета компенсации перевозчику в конечном виде Постановления N521-пп.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Иркутской области, Министерством транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области, прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения на апелляционную жалобу административного истца, в которых просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель ООО "Пассажирские автобусные перевозки" Балаклеев В.В. доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Представители Правительства Иркутской области Смертина О.А, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области Рябикова А.Ю, участвующие в деле с использованием систем видеоконференц-связи, считают решение законным и обоснованным и не подлежащим отмене.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснение сторон, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены или изменения решения не имеется, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу положений подпунктов 23, 49 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 414-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, организации транспортного обслуживания населения внеуличным транспортом по межмуниципальным маршрутам, организации транспортного обслуживания населения морским и внутренним водным транспортом в границах субъекта Российской Федерации, в том числе на маршрутах, которые начинаются в границах данного субъекта Российской Федерации, создания условий для осуществления деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, участия в организации транспортного обслуживания населения по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945

годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансовое обеспечение полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (пункты 3, 4 статьи 48 Федерального закона N 414-ФЗ).

Суд первой инстанции, изучив материалы дела, пришел к обоснованным выводам, что оспариваемые правовые акты обладают нормативным характером, приняты Правительством Иркутской области в пределах предоставленных полномочий и опубликованы, в соответствии с установленным порядком.

Частью 6 статьи 3 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года N 145-ОЗ "Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области" предусмотрено, что к полномочиям Правительства Иркутской области в сфере организации регулярных перевозок относится установление порядка согласования с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участниками договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту, размеров компенсации из областного бюджета недополученных доходов, связанных с предоставлением льгот на проезд отдельным категориям граждан при осуществлении регулярных перевозок по межмуниципальным и муниципальным маршрутам регулярных перевозок в Иркутской области (далее - муниципальный маршрут) по нерегулируемым тарифам.

Судом установлено и сторонами не оспаривается, что ООО "Пассажирские автобусные перевозки" осуществляет перевозки пассажиров в городе Братске Иркутской области по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

31 января 2023 года Министерство транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области и ООО "ПАП" заключили соглашение N 05-61-39/23 о предоставлении из областного бюджета в 2023 году субсидии в целях возмещения затрат (недополученных доходов) в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспорта общего пользования в городском и пригородном сообщении для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Иркутской области в соответствии с Положением N 521-пп.

Согласно абзацам 2, 3 пункта 2.1 вышеуказанного соглашения расчет размера субсидии определяется в соответствии с пунктом 12.2 Положения. Расчет суммы расходов Получателя, осуществляющего пассажирские перевозки транспортом общего пользования в городском и (или) пригородном сообщении для отдельных категорий граждан по нерегулируемым тарифам определяется в соответствии с пунктом 12.8 Положения.

Статьей 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ) предусмотрено, что видами регулярных перевозок являются регулярные перевозки по регулируемым тарифам или регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам. Под регулярные перевозками по регулируемым тарифам понимаются регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке; под регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ наряду с указанными в части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона маршрутами регулярных перевозок уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления вправе устанавливать смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, муниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. Право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

Согласно части статьи 20 Федерального закона N 220-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе предоставить отдельным категориям граждан за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок при условии согласования с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участниками договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту, размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот.

Системный анализ указанных положений позволяет сделать вывод о том, что предоставление отдельным категориям граждан льгот по перевозке при регулярных перевозках по нерегулируемым тарифам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации является правом, а не обязанностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом для перевозчика, осуществляющего регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, предоставление льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке, приобретает характер обязанности только при наличии договорных отношений, включающих согласование возмещение перевозчику затрат за перевоз льготных категорий пассажиров.

Применительно к административному истцу такое согласование осуществлено посредством заключения 31 января 2023 года соглашения N 05-61-39/23 о предоставлении из областного бюджета в 2023 году субсидии в целях возмещения затрат (недополученных доходов) в связи с оказанием услуг по пассажирским перевозкам транспорта общего пользования в городском и пригородном сообщении для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Иркутской области.

Учитывая изложенное, доводы административного истца противоречии оспариваемых положений части 1 статьи 20 Федерального закона N 22-ФЗ не могут быть признаны состоятельными.

То обстоятельство, что на момент подачи ООО "ПАП" заявки для заключения соглашения о предоставлении субсидии в целях возмещения затрат (28 декабря 2022 года) постановление Правительства Иркутской области от 12 января 2023 года N 3-пп принято не было, не свидетельствует о незаконности оспариваемого в части нормативного правового акта.

Общество имело право расторгнуть соглашение N 05-61-39/23 в соответствии с пунктом 6.5 или в ином порядке, в том числе судебном.

Возможность или невозможность административного истца отказаться от исполнения условий соглашения предметом рассмотрения при оспаривании нормативного правового акта не является, в связи с чем доводы апелляционной жалобы в данной части подлежат отклонению.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Подпунктом 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 - 8.1 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Положения N 255-пп субсидии из областного бюджета предоставляются в пределах лимитов бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год, доведенных до уполномоченного органа на цели, указанные в настоящем пункте.

Учитывая принцип самостоятельности бюджетов, установленный статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации). При этом в силу положений статей 33, 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации на субъектах Российской Федерации лежит обязанность самостоятельно обеспечивать сбалансированность собственных бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

В этой связи судебная коллегия не усматривает несоответствия оспариваемых положений пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Иные доводы апелляционной жалобы, в том числе об отказе суда первой инстанции в истребовании первоначального проекта изменений в постановление N 521-пп, основаны на неверном толковании норм права, не содержат обстоятельств, которые не проверены и не учтены судом при рассмотрении административного дела, следовательно, не могут являться основанием для отмены или изменения обжалуемого решения.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 02 августа 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Пассажирские автобусные перевозки" - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Иркутский областной суд.

Председательствующий:

Судьи:

мотивированное апелляционное определение составлено 20 ноября 2023 года