Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2023 г. по делу N 66а-1728/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Захарова Е.И. и Рукавишникова Е.А.

при секретаре Хмаровой В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица администрации Пограничного муниципального округа Приморского края на решение Приморского краевого суда от 03 августа 2023 года

по административному делу N 3а-116/2023 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Приморского края об оспаривании в части муниципального правового акта Пограничного муниципального округа Приморского края от 10 августа 2020 года N 24-МПА "Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пограничного муниципального округа и предоставляемые без проведения торгов".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Приморского края обратился в суд с административным исковым заявлением к Думе Пограничного муниципального округа Приморского края, в котором с учетом уточнений просил признать недействующим со дня принятия приложение к муниципальному правовому акту Пограничного муниципального округа Приморского края от 10 августа 2020 года N 24-МПА "Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пограничного муниципального округа и предоставляемые без проведения торгов" (далее - муниципальный правовой акт N 24-МПА), которым установлены ставки арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Пограничного муниципального округа.

В обоснование административных исковых требований указано, что административным ответчиком при принятии оспариваемого нормативного правового акта не была проведена оценка регулирующего воздействия и не было доказано соблюдение принципа экономической обоснованности, что противоречит положениям постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 582).

Решением Приморского краевого суда от 03 августа 2023 года административное исковое заявление заместителя прокурора Приморского края в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц удовлетворено, признано недействующим со дня принятия приложение к муниципальному правовому акту N 24-МПА.

В апелляционной жалобе администрация Пограничного муниципального округа Приморского края просит судебный акт изменить в части и признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. Полагает, что поскольку Дума Пограничного муниципального округа Приморского края отменила муниципальный правовой акт от 31 марта 2023 года N 178-МПА "О внесении изменений в муниципальный правовой акт Пограничного муниципального округа от 10.08.2020 N 24-МПА "Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пограничного муниципального округа и предоставляемые без проведения торгов" (далее - муниципальный правовой акт N 178-МПА), то в силу части 1 статьи 48 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и части 1 статьи 46 Устава Пограничного муниципального округа Приморского края, муниципальный правовой акт N 24-МПА является действующим и он применялся до вынесения решения суда, поэтому его надлежит признать недействующим с даты вступления решения суда в законную силу.

В письменных возражения прокурор, участвовавший в деле, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты органами местного самоуправления и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что муниципальный правовой акт N 24-МПА отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку он содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в связи с определением размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пограничного муниципального округа и предоставляемые без проведения торгов.

Следовательно, заместитель прокурора Приморского края мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Приморский краевой суд.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - Думой Пограничного муниципального округа Приморского края, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования. Административное исковое заявление в части нарушения процедуры его принятия доводов не содержит.

В силу пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 4 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В части 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная Земельным кодексом Российской Федерации.

Как следует из подпункта 3 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено Земельным кодексом Российской Федерации или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Приложением к муниципальному правовому акту N 24-МПА установлены ставки арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Пограничного муниципального округа Приморского края.

В силу пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации

Постановлением Правительства Российской Федерации N 582 закреплены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и утверждены Правила определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации.

К числу таких принципов относится, в том числе, принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

При этом исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Руководствуясь указанным принципом, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган власти местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом муниципального образования, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности уполномоченным государственным или муниципальным органом должно доказываться путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Оценив представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что указанных документов Думой Пограничного муниципального округа Приморского края представлено не было, а указание административного ответчика на то, что при принятии ставок арендной платы учтена кадастровая стоимость и ряд других показателей, а также были изучены отчеты по годовой арендной ставке Пограничного муниципального района, сёл Нестеровка, Жариково, Богуславка, Барабаш-Левада, Сергеевка, Украинка, ст. Прежевальская не свидетельствует о соблюдении принципа экономической обоснованности. Из пояснительной записки к проекту оспариваемого нормативного правового акта следует, что ставки арендной платы сгруппированы по коэффициентам и с учетом действующих на дату его рассмотрения ставок арендной платы.

Следовательно, отсутствие необходимого экономического обоснования расчета ставок арендной платы, приведенных в приложении к муниципальному правовому акту N 24-МПА, не соответствует требованиям действующего законодательства.

Определяя момент, с которого приложение подлежало признанию недействующим, суд первой инстанции на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", обосновано исходил из того, что оно подлежит признанию недействующим со дня его принятия, поскольку определение иной даты, связанной со вступлением решения суда в законную силу с учетом того обстоятельства, что на момент рассмотрения административного дела оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, не будет отвечать задаче административного судопроизводства - защите нарушенных или оспариваемых прав и иных публичных правоотношений.

Доводы апелляционной жалобы о том, что, поскольку Дума Пограничного муниципального округа Приморского края отменила муниципальный правовой акт N 178-МПА, то в силу части 1 статьи 48 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1 статьи 46 Устава Пограничного муниципального округа Приморского края муниципальный правовой акт N 24-МПА является действующим, поэтому его надлежит признать недействующим с даты вступления решения суда в законную силу, суд апелляционной инстанции отклоняет.

Так, муниципальным правовым актом N 178-МПА внесены изменения в муниципальный правовой акт N 24-МПА, приложение к последнему изложено в новой редакции.

27 апреля 2023 года Думой Пограничного муниципального округа Приморского края принято решение N 399 "О принятии муниципального правового акта Пограничного муниципального округа "Об отмене муниципального правового акта Пограничного муниципального округа от 31.03.2023 N 178-МПА "О внесении изменения в муниципальный правовой акт Пограничного муниципального округа от 10.08.2020 N 24-МПА "Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пограничного муниципального округа и предоставляемые без проведения торгов", согласно которому со дня вступления в силу данного решения отменен муниципальный правовой акт N 178-МПА.

Вместе с тем, поскольку муниципальным правовым актом N 178-МПА были внесены изменения в муниципальный правовой акт N 24-МПА, последний перестал действовать в измененной части с даты вступления в силу муниципального правового акта N 178-МПА, отмена которого не может повлечь возобновления силы первоначальной редакции муниципального правового акта N 24-МПА.

Часть 1 статьи 48 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и часть 1 статьи 46 Устава Пограничного муниципального округа Приморского края об обратном не свидетельствуют, они лишь регламентируют возможность отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов, а также внесения в них изменений.

Кроме того, на момент рассмотрения апелляционной жалобы вступил в силу муниципальный правовой акт Пограничного муниципального округа Приморского края от 01 сентября 2023 года N 188-МПА "О внесении изменений в муниципальный правовой акт Пограничного муниципального округа от 10 августа 2020 года N 24-МПА "Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пограничного муниципального округа и предоставляемые без проведения торгов", которым приложение к муниципальному правовому акту N 24-МПА изложено в новой редакции, что также свидетельствует об утрате силы последним.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции и являлись предметом рассмотрения, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, в связи с чем оснований для его отмены или изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Приморского краевого суда от 03 августа 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу заинтересованного лица администрации Пограничного муниципального округа Приморского края - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Приморский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 17 ноября 2023 года.