Раздел 4. Рассмотрение отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений

Раздел 4. Рассмотрение отдельных категорий дел,
возникающих из публичных правоотношений

1. Дела об оспаривании нормативных правовых актов

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Как было указано ранее, на обобщение поступило 304 дела, рассмотренных судами в 2004 году, из них 8 дел об оспаривании нормативных правовых актов, 12 дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, 283 дела об оспаривании действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Как показывает статистика, дела в сфере абстрактного нормоконтроля в Липецкой области единичны. Из приведенной в начале справки статистической информации видно, что в 2004 году судами области рассмотрено 18 дел об оспаривании нормативных правовых актов, в 2003 году рассмотрено 8 таких дел. Таким образом, в 2004 году количество дел указанной категории увеличилось незначительно, однако с 2006 года прогнозируется увеличение таких дел в связи с вступлением в силу в полном объеме изменений в законодательство о местном самоуправлении.

Дела, представленные для обобщения, рассмотрены:

- Данковским городским судом Липецкой области - 2;

- Елецким городским судом - 2;

- Воловским, Долгоруковским, Становлянским, Усманским районными судами - по 1 делу.

По 5 делам требования были удовлетворены (при окончательном рассмотрении дела), по 2 делам в удовлетворении заявления отказано, производство по 1 делу было прекращено в связи с отказом заявителя от заявления. 2 решения и 1 определение были отменены судом кассационной инстанции.

Принимая во внимание исключительную значимость такого рода дел, а также значительный процент отмененных решений, полагаю необходимым подробно проанализировать практику рассмотрения дел этой категории.

В Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 года дела об оспаривании нормативных актов не были выделены в отдельную категорию, хотя такие дела судами общей юрисдикции рассматривались, и при этом суды применяли процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

В новый Гражданский процессуальный кодекс РФ впервые включены нормы, касающиеся судебной процедуры оспаривания нормативных правовых актов. Это самостоятельная категория дел, порядок производства по которой регулируется главой 24 Кодекса, входящей в подраздел 3 "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений". Таким образом, судебные процедуры прямого контроля за нормативными актами получили закрепление в федеральном процессуальном законодательстве.

Дела об оспаривании нормативных актов рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений с особенностями, установленными главой 24 ГПК РФ.

Понятие нормативного правового акта

В порядке судебного нормоконтроля подлежат оспариванию только такие правовые акты, которые носят характер нормативных. ГПК РФ не содержит понятия нормативного правового акта. Такое понятие сформулировано в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации":

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В отличие от нормативного правового акта правовой акт индивидуального характера - это акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Такие правовые акты не могут проверяться в порядке судебного нормоконтроля, а должны оспариваться как индивидуальные акты по правилам искового производства.

Вопрос о возможности отнесения правового акта к нормативным вызывает определенные трудности, о чем свидетельствует, например, рассмотренное ... районным судом Липецкой области дело по заявлению прокурора ... района о признании постановления главы администрации ... района Липецкой области "О расширении перечня мест розничной торговли алкогольной продукцией" незаконным, противоречащим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, федеральному и местному законодательству.

Пунктом 1 оспариваемого постановления дополнен перечень мест розничной торговли алкогольной продукцией на территории ... района, индивидуальному предпринимателю А. разрешена розничная торговля алкогольной продукцией в принадлежащем ей магазине, расположенном в ...

При первом рассмотрении этого дела суд пришел к выводу, что оспариваемый акт является нормативным, и признал постановление главы администрации ... района "противоречащим нормативно-правовому акту, имеющему большую юридическую силу, со дня издания". После отмены решения суда по мотивам неполного установления юридически значимых обстоятельств суд сделал вывод, что постановление главы администрации не носит нормативного характера, а является индивидуальным, распорядительным актом, затрагивающим непосредственно права индивидуального предпринимателя А., в связи с чем производство по делу прекратил в соответствии со ст. 220 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Судебная коллегия по гражданским делам определение ... суда отменила, указав, что глава администрации ... района оспариваемым постановлением дополнил перечень мест розничной торговли алкогольной продукцией на территории ... района, разрешив такую торговлю в магазине "..." и определив тем самым общеобязательные правила поведения не только для владельца магазина, но и для неопределенного круга лиц, поэтому оспариваемый акт является нормативным правовым актом, соответствие которого нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, подлежало проверке в суде общей юрисдикции.

При новом рассмотрении дела ... районный суд Липецкой области признал "постановление главы администрации ... района Липецкой области "О расширении перечня мест розничной торговли алкогольной продукцией" недействующим полностью со дня его принятия". Решение суда оставлено без изменения.

На процитированную формулировку резолютивной части решения следует обратить внимание, поскольку такая формулировка является правильной, соответствующей п. 2 ст. 253 ГПК РФ.

Предмет оспаривания

В порядке главы 24 ГПК РФ могут оспариваться нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления или должностными лицами. Нормативные акты общественных объединений, локальные нормативные акты коммерческих или некоммерческих организаций подлежат оспариванию в порядке искового производства.

Оспариваться в судебном порядке может не только нормативный акт в целом, но и его отдельные положения: статьи, пункты, предложения, содержащие одну или несколько правовых норм, что следует из п. 1 ст. 251 ГПК РФ, а также из названия главы 24 ГПК РФ: "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части".

Предметом оспаривания в судах общей юрисдикции в порядке главы 24 ГПК РФ могут быть нормативные акты, принятые и опубликованные в установленном порядке, то есть, нормативные акты, вступившие в силу и действующие в момент рассмотрения дела. Если нормативный акт принят, но еще не действует (например, будет действовать с 01 января 2006 года), или действие этого акта прекращено органом, его принявшим, или иным полномочным органом, в принятии заявления об оспаривании такого акта должно быть отказано в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 134 ГПК РФ, либо производство по делу подлежит прекращению на основании абз. 2 ст. 220 ГПК РФ.

Не может быть предметом судебного обжалования нормативный акт, действие которого приостановлено органом или должностным лицом, его принявшим, поскольку вследствие приостановления такой нормативный акт прекращает свое действие на неопределенное время. Поэтому заявителю в принятии заявления об оспаривании такого акта должно быть отказано, или производство по делу подлежит прекращению.

Так, Верховный суд Республики Башкортостан прекратил производство по заявлению прокурора об оспаривании отдельных положений Закона Республики Башкортостан "О национально-культурных объединениях граждан Республики Башкортостан", поскольку установил, что оспариваемые положения закона на момент рассмотрения дела не действовали, поскольку были приостановлены республиканским законом. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила определение о прекращении производства по делу в силе.

Верховный Суд Российской Федерации неоднократно по конкретным делам высказывал позицию, что в соответствии со статьей 251 ГПК РФ предметом оспаривания в суде могут выступать лишь такие нормативные правовые акты, которые на время рассмотрения заявления являются действующими, влекущими нарушение прав и свобод граждан, организаций и требующими в связи с этим судебного пресечения. Правовые же акты, действие которых прекращено в установленном законом порядке, основанием возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и нарушения чьих-либо прав, свобод и охраняемых законом интересов повлечь не могут. В силу этого прекратившие свое действие нормативные правовые акты не могут быть предметом судебного контроля, так как принудительного прекращения их действия не требуют.

Поэтому, если ко времени рассмотрения заявленного требования оспариваемый правовой акт (отдельная его часть) прекратил свое действие в связи с признанием его утратившим силу, производство по делу подлежит прекращению по ч. 1 ст. 220 ГПК РФ, поскольку такое требование не подлежит рассмотрению в судебном порядке.

Между тем, 12 мая 2005 года Конституционный Суд Российской Федерации вынес определение N 244-О по делу по жалобе граждан В.Л.А., К.Е.И. и М.В.Н. на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 134, статьями 220 и 253 ГПК РФ, в котором указал, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.

Как уже указывалось, предметом оспаривания в судах общей юрисдикции в порядке главы 24 ГПК РФ могут быть только акты, принятые и опубликованные в установленном порядке, поскольку статьей 15 Конституции РФ предусматривается, что неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Поэтому при принятии заявления судья должен истребовать от заявителя сведения о публикации нормативного акта, а также сведения о наименовании органа или должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный акт, текст нормативного акта, а если таких сведений не имеется - оставить заявление без движения в соответствии со ст. 136 ГПК РФ и назначить срок для исправления недостатков. Не устранение заявителем в установленный судьей срок недостатков является основанием для возвращения заявления заявителю.

В том случае, если судья располагает достаточными данными о том, что нормативный акт официально не опубликован, не вступил в силу, судья должен отказать в принятии заявления об оспаривании такого акта в соответствии с п. 1 ст. 134 ГПК РФ или прекратить производство по делу на основании абз. 2 ст. 220 ГПК РФ.

Вместе с тем, судьям необходимо иметь в виду следующее разъяснение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ в ответах на вопросы, утвержденных Президиумом Верховного Суда РФ 24 марта 2004 года:

Если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в указанном выше порядке, то рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл. 25, а не гл. 24 ГПК РФ - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Такие дела подсудны районным судам.

Поэтому судам необходимо тщательно выяснять у заявителей сущность заявленных требований и в случае отказа в принятии заявления четко формулировать основания такого отказа.

Не могут быть предметом судебной проверки в порядке главы 24 ГПК РФ правовые акты, которые хотя и имеют нормативный характер, так как включают нормативные предписания, но с точки зрения формы имеют такие пороки, которые по существу лишают их юридической силы.

Так, не имеют правовой силы нормативные акты, изданные государственными или муниципальными органами, не обладающими полномочиями по принятию нормативно-правовых документов (структурными или территориальными подразделениями федеральных либо региональных органов исполнительной власти), акты, подписанные лицом, не имеющим права подписи таких документов, документы, изданные в форме, не предусмотренной для нормативно-правовых актов данных государственных или муниципальных органов (писем, телеграмм, разъяснений и т.п.). Юридическая ничтожность таких документов очевидна, поэтому нет необходимости признавать подобные документы недействующими с применением специальной процедуры судебного оспаривания нормативных актов.

В том случае, если при фактическом применении таких актов нарушаются права и законные интересы граждан, судебная защита нарушенных прав должна осуществляться не в порядке нормоконтроля, а путем оспаривания действий органов или должностных лиц, принявших и распространивших указанный правовой акт, то есть по правилам главы 25 ГПК РФ. Такие дела рассматриваются районными судами.

Нельзя в суде оспаривать нормативный акт по основаниям отсутствия в нем норм, которые имеются в федеральном законе, поскольку в таком случае суды в нарушение принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации, будут вмешиваться в законодательную деятельность, фактически обсуждая вопрос о том, какие правовые нормы должен содержать нормативный акт. В принятии заявлений об оспаривании нормативных правовых актов по указанному основанию следует отказывать.

Подведомственность и подсудность

В соответствии с правилом подведомственности, установленным пунктом 4 ч. 1 ст. 22, абз. 2 ст. 245, п. 1-3 ст. 251 ГПК РФ, суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании любых нормативных правовых актов, за исключением тех, проверка которых федеральным законом отнесена к компетенции иных судов. Это Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, а также арбитражные суды.

К полномочиям Конституционного Суда РФ относится проверка федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций (уставов), законов и нормативных актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ (ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ").

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П признаны несоответствующими Конституции РФ положения ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ в той мере, в какой они допускают проверку в судах общей юрисдикции соответствия конституций и уставов субъектов РФ федеральным законам. Проверка указанных нормативных актов как на их соответствие Конституции РФ, так и федеральным законам может осуществляться только в порядке конституционного судопроизводства. Таким образом, в настоящее время дела об оспаривании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации изъяты из компетенции судов общей юрисдикции.

Не имеют полномочий суды общей юрисдикции также и на рассмотрение дел о соответствии региональных и муниципальных нормативных актов конституции (уставу) субъекта федерации. В соответствии с п. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" к исключительному ведению конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации относится проверка соответствия региональных и муниципальных нормативных актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

Суды общей юрисдикции вправе осуществлять проверку нормативных актов субъекта федерации на предмет их соответствия федеральным законам. Законодательство не содержит ответа на вопрос о возможности проверки соответствия указанных нормативных актов подзаконным федеральным нормативным актам. Представляется верной позиция тех правоведов, которые считают, что такая проверка недопустима, поскольку невозможно сравнить законы субъектов Федерации и федеральные подзаконные акты по их юридической силе. Эти нормативные акты находятся как бы в разных плоскостях правового пространства, которые непосредственно между собою не пересекаются. Региональный закон может быть признан недействующим лишь в той части, в какой он противоречит федеральному закону, во исполнение которого принят федеральный подзаконный акт.

Подзаконные нормативные акты, принимаемые органами власти субъекта Российской Федерации, могут быть проверены судами общей юрисдикции на соответствие федеральным законам и подзаконным актам, а также региональным нормативным актам, обладающим большей юридической силой, кроме конституции (устава) субъекта Федерации.

Определенную сложность по данной категории дел представляет вопрос о разграничении компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Для решения этого вопроса судьям следует не только обращаться к соответствующим нормам Гражданского процессуального кодекса РФ, но и иметь в виду положения Арбитражного процессуального кодекса РФ.

В соответствии со ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

2) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами определяющим критерием является нормативная природа оспариваемого акта. Если судья при подаче заявления об оспаривании правового акта приходит к выводу, что оспариваемый акт не является нормативным, компетенция судов определяется по общему правилу: в зависимости от субъектного состава участников спора и характера правоотношений, которые регулирует оспариваемый акт. В том случае, если оспаривается правовой акт, носящий нормативный характер, как правило, дело подведомственно суду общей юрисдикции. В соответствии с п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт.

В АПК РФ закреплен принцип специальной компетенции арбитражных судов по проверке законности нормативных правовых актов. В соответствии с ним арбитражные суды могут рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к компетенции арбитражного суда. На данное обстоятельство обращает внимание судей пункт 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 2 от 20 января 2003 г.:

"В принятии заявления организации или гражданина, имеющего статус индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, может быть отказано по мотиву подведомственности дела арбитражному суду только в том случае, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов. В этом случае в определении об отказе в принятии заявления судья должен указать такой закон".

В настоящее время федеральным законом к ведению арбитражных судов отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов:

- налоговых органов (ч. 2 ст. 138 НК РФ);

- федерального органа, уполномоченного в области таможенного дела (п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ);

- принятых по вопросам государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию (ст. 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 года N 41 "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию");

- регулирующих отношения, связанные с введением и применением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров (ст. 36 Федерального закона от 8 декабря 2003 года N 165 "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров").

По вопросам разграничения компетенции дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами судьям будет полезно изучить Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 года N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", которое содержит ответы на многие возникающие у судей вопросы.

Помимо перечисленных 4 категорий дел на практике арбитражные суды принимают к своему производству заявления антимонопольных органов об обжаловании нормативных правовых актов на основании ст. 12 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", причем такая практика поддержана Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в Информационном письме от 13 августа 2004 года.

Однако иную позицию занял Верховный Суд РФ. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила определение Камчатского областного суда от 26 февраля 2003 года о прекращении производства по делу по заявлению прокурора Камчатской области о признании противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Камчатской области "О рыболовстве и водных биоресурсах в Камчатской области". Суд, прекращая производство по делу, исходил из того, что заявление прокурора в силу п. 6 ст. 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" подлежит рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства. Однако судебная коллегия с таким выводом не согласилась, указав, что в пункте 6 ст. 12 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года N 948-1 арбитражный суд прямо не назван в качестве суда, компетентного рассматривать дела об оспаривании именно нормативных правовых актов.

Действительно, в соответствии с п. 6 ст. 12 названного Закона РСФСР антимонопольный орган вправе обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе о признании недействительными полностью или в части противоречащих антимонопольному законодательству актов, соглашений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций. Из содержания данной статьи не следует, что речь идет об оспаривании именно нормативных правовых актов.

До последнего времени не было единой правовой позиции по вопросу о подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Статьей 52 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. В связи с такой формулировкой приведенного положения Федерального закона и возникал вопрос, в каких судах и в каких случаях должны рассматриваться заявления об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Ответ на этот вопрос дан в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за 4 квартал 2004 года:

"Из содержания данной статьи (ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") не следует, что арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании именно нормативных правовых актов органов местного самоуправления, тогда как решения органов местного самоуправления могут носить как нормативный, так и ненормативный характер.

Исходя из изложенного, а также учитывая то, что в настоящее время отсутствует федеральный закон, относящий рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления к подведомственности арбитражных судов, данная категория дел подлежит рассмотрению судами общей юрисдикции независимо от субъекта, обращающегося в суд с указанным требованием".

Такой же позиции придерживается Высший Арбитражный Суд РФ. В п. 14 Информационного письма от 13 августа 2004 года N 80 указано: "Заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих антимонопольному законодательству)".

Подсудность дел об оспаривании нормативных актов в судах общей юрисдикции определена пунктом 4 ст. 251 ГПК РФ, который отсылает к статьям 24, 26 и 27 ГПК РФ.

К компетенции Верховного Суда РФ отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов федерального уровня. Судам субъектов РФ подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов, принимаемых высшими органами государственной власти субъектов РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ или высшим органом исполнительной власти субъекта Федерации.

Проверка нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти (региональных министерств, управлений, комитетов), структурных подразделений администрации, если эти органы имеют полномочия по изданию нормативных актов, не относится к подсудности судов субъектов РФ. Дела об оспаривании таких нормативных актов рассматриваются районными судами.

Также районным судам подсудны дела об оспаривании нормативных актов муниципального уровня: уставов муниципального образования, нормативных правовых актов, принимаемых главами муниципальных образований, представительными органами, иными органами местного самоуправления.

Территориальная подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов определена пунктом 4 ст. 251 ГПК РФ: такие дела рассматриваются в суде по месту нахождения органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего оспариваемый акт.

По изученным делам указанной категории
нарушений правил подсудности не выявлено

Лица, участвующие в деле

Состав участников процесса по делам об оспаривании нормативных актов определен п.п. 1, 2 ст. 251 ГПК РФ. К числу лиц, участвующих в деле, относятся граждане и организации (коммерческие, некоммерческие, общественные), прокурор, органы государственной власти, органы местного самоуправления, оспаривающие нормативный акт, и органы и должностные лица, издавшие оспариваемый нормативный акт.

Граждане и организации могут оспорить в суде общей юрисдикции те нормативные акты, которые, по их мнению, нарушают или могут нарушить их права и свободы, установленные нормативными актами, имеющими большую юридическую силу. Правовой интерес граждан и организаций в оспаривании нормативных актов направлен на защиту их собственных интересов, которые заключаются в том, чтобы оградить себя от неблагоприятных последствий применения оспариваемого нормативного акта.

Как показало обобщение, наиболее часто с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов обращаются в суд граждане. Так, из 8 дел о нормоконтроле в 2004 году 3 дела возбуждено по заявлениям граждан и 1 заявление удовлетворено. 1 заявление об оспаривании нормативного акта подано юридическим лицом - Елецким государственным университетом имени И.А.Бунина (удовлетворено).

Граждане и организации, обращающиеся в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта в силу п. 5 ст. 251 ГПК РФ обязаны указать, какие их права нарушены или могут быть нарушены действием оспариваемого нормативного акта, в чем состоит такое нарушение. Несоблюдение данного условия является препятствием для возбуждения гражданского дела, поэтому судья в таком случае должен оставить заявление без движения, а если недостатки заявления не будут устранены - возвратить его заявителю.

Следует обратить внимание на формулировку п. 1 ст. 251 ГПК РФ: гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным правовым актов нарушаются их права и свободы, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Поэтому для обращения в суд с заявлением необходимо лишь предположение гражданина (организации) о том, что его права нарушены. Однако если из заявления можно сделать вывод, что ни при каких условиях оспариваемым нормативным актом права данного заявителя не могут быть нарушены, судья должен отказать в принятии заявления.

Пунктом 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года N 2 разъяснено, что заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, следует отказывать на основании пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя.

Согласно статье 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Таким образом, органы местного самоуправления могут оспаривать нормативные акты по основаниям нарушения прав местного самоуправления или компетенции органов местного самоуправления.

Однако в 2004 году дел о нормоконтроле, инициированных органами местного самоуправления, не было.

Полномочия государственного органа или должностного лица по оспариванию нормативных правовых актов определяются правовым статусом этого органа или должностного лица, компетенцией, выполняемыми государственными функциями, положением в государственном механизме.

В соответствии с п. 2 ст. 251 ГПК РФ федеральные и региональные органы государственной власти могут оспаривать в судах общей юрисдикции нормативные правовые акты, нарушающие их компетенцию и противоречащие законам Российской Федерации и иным федеральным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Федеральные органы исполнительной власти могут обращаться с заявлениями об оспаривании нормативных актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, других федеральных органов исполнительной власти лишь по вопросам их компетенции и только в том случае, если такое право закреплено соответствующим федеральным законом.

Такие полномочия, например, имеют федеральный антимонопольный орган по вопросам нарушения антимонопольного законодательства (ст. 12 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"), Центральный Банк РФ по вопросам денежно-кредитной политики (ст. 4 Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)".

В п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года N 2 содержится понятие нарушения компетенции органов власти, местного самоуправления и высших должностных лиц: "Под нарушением компетенции перечисленных в части 2 статьи 251 ГПК РФ лиц следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами".

Наибольший объем полномочий в сфере нормоконтроля принадлежит органам прокуратуры, которые отвечают за состоянием законности в государстве, в том числе и в области нормотворчества. В соответствии с п. 3 ст. 22 Федерального закона "О Прокуратуре РФ" Генеральный Прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры вправе обратиться в суд с требованием об оспаривании любого нормативного акта, противоречащего закону, независимо от того, нарушает этот акт права и законные интересы конкретных граждан либо организаций или нет. Однако прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону только в пределах своей компетенции (п. 1 ст. 251 ГПК РФ).

Подсудность гражданских дел по заявлениям прокурора определяется в соответствии со ст. 26 ГПК РФ - исходя из уровня органа, принявшего нормативный правовой акт. Поэтому независимо от того, в чьих интересах заявляется прокурором требование об оспаривании нормативного акта (в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), дело рассматривается тем судом, к компетенции которого относится проверка акта государственного органа или должностного лица данного уровня.

Судам следует иметь в виду следующее разъяснение, содержащееся в Ответах судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы судов по применению норм Гражданского процессуального кодекса РФ, утвержденных Президиумом Верховного Суда РФ 24 марта 2004 года:

"Прокурор осуществляет надзор за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству, для чего он наделен правом обращаться в суд с требованием о признании противоречащих закону нормативных правовых актов недействительными (п. 3 ст. 22 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации").

В случае обращения прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта привлечение к участию в рассмотрении дела муниципальных образований, чьи права и законные интересы затрагиваются оспариваемым нормативным актом (равно как и других лиц в аналогичных ситуациях), не требуется, поскольку в таких делах прокурор обращается в суд не в защиту прав этих лиц, а в целях осуществления надзора за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству - в пределах своей компетенции. Следовательно, в заявлении прокурора не требуется обоснование того, какие права муниципальных образований нарушены оспариваемым нормативным правовым актом; необходимо лишь указание на то, в чем он противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу".

Таким образом, только прокурор в заявлении об оспаривании нормативных правовых актов может не указывать, какие и чьи права нарушены оспариваемым нормативным актом.

По заявлениям прокурора в 2004 году суды области рассмотрели 4 дела об оспаривании нормативных актов. 3 заявления удовлетворено, в удовлетворении 1 заявления отказано (по тем основаниям, что оспариваемый акт утратил силу).

На "ответной" стороне спора в сфере нормоконтроля выступает субъект (орган, должностное лицо), принявший оспариваемый нормативный акт. Иногда возникает вопрос, нужно ли к участию в деле привлекать должностное лицо, подписавшее нормативный акт (например, акт законодательного органа субъекта Федерации подписан губернатором)? Представляется, что в этом нет необходимости, но известить это должностное лицо о процессе, наверное, следует, поскольку не исключено привлечение его к участию в деле в качестве заинтересованного лица по его ходатайству, ходатайству других лиц, участвующих в деле, либо по инициативе суда, если возникнет такая необходимость.

В соответствии с п. 2 ст. 252 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного акта рассматривается с участием прокурора.

Особенности рассмотрения дел
об оспаривании нормативных актов

Дела об оспаривании нормативных актов рассматриваются по правилам, установленным главами 23 и 24 ГПК РФ. Так как дела этой категории имеют исключительно публично-правовой характер, при их рассмотрении не применяются многие институты искового производства.

В частности, невозможно применение обеспечительных мер в порядке главы 13 ГПК РФ. Пунктом 7 ст. 251 ГПК РФ прямо предусмотрено, что подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие этого акта.

Не может быть по данной категории дел заключено мировое соглашение; отказ заявителей от своих требований о признании незаконным нормативного акта в силу п. 3 ст. 252 ГПК РФ не влечет за собой прекращение производства по делу; признание требования органом государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом также для суда необязательно.

Такое ограничение принципа диспозитивности по делам о нормоконтроле вызвано необходимостью исключения неопределенности в законности нормативного акта, которая сохраняется при прекращении производства по делу, поскольку судом в этом случае спор о законности нормативного акта не разрешается окончательно, и тот же нормативный акт по тем же основаниям может быть оспорен другими лицами, а такой ситуации быть не должно. Поэтому, начав проверку законности нормативного акта, суд должен завершить ее, несмотря на отказ заявителя от своих требований или признание требований противоположной стороной, причем суд обязан провести проверку законности нормативного акта в полном объеме, по всем основаниям, так как в силу п. 3 ст. 246 ГПК РФ по делам этой категории суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Особо следует обратить внимание активную роль суда при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, поскольку пунктом 2 ст. 249 ГПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Полагаю, что суд не только может, но и должен в случае необходимости истребовать такие доказательства в целях правильного разрешения дел указанной категории.

Однако возможность и обязанность суда выйти за пределы основания требования не означает права суда выйти за пределы предмета требований. Суд не вправе проверять правовые нормы, которые заявителем не оспаривались.

Так, ... городской суд Липецкой области в нарушение положений п. 3 ст. 252 ГПК РФ прекратил производство по делу по заявлению С. об отмене постановления главы администрации ... района "Об утверждении порядка взимания платы за пользование электроэнергией в местах общего пользования", поскольку С. обратилась с ходатайством о прекращении производства по делу "в связи с добровольным решением вопроса".

Противоположный пример.

Прокурор ... района Липецкой области оспорил отдельные положения постановления главы ... сельской администрации ... района "Об объявлении прудов, реки ..., ее берегов, родников, прибрежной полосы природоохранной зоной". В ходе рассмотрения дела глава сельской администрации просил прекратить производство по делу в связи с добровольным удовлетворением требований и отменой постановления. Суд, однако, вынес решение по делу, которым признал недействующими и не подлежащими применению отдельные положения оспариваемого постановления.

Полагаю, что производство по делу подлежало прекращению в связи с отменой постановлением главы ... сельской администрации оспариваемых положений, поскольку суд признал недействующими положения, которые на момент рассмотрения дела не действовали и не нарушали ничьих прав и свобод.

Срок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов установлен ст. 252 ГПК РФ, в соответствии с которой заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи.

Поскольку п. 2 ст. 252 ГПК РФ предусмотрено, что в зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, суд не вправе оставлять заявление об оспаривании нормативного акта без рассмотрения в связи с неявкой в судебное заседание кого-либо из участников процесса.

Как уже указывалось, суд обязан провести проверку оспариваемого нормативного акта в полном объеме и не связан основаниями и доводами заявленных требований (п. 3 ст. 246 ГПК РФ). Данное положение направлено в защиту прав неопределенного круга лиц, в отношении которых действует оспариваемый нормативный правовой акт, при разбирательстве дела в суде первой инстанции. При подтверждении судебным решением законности нормативного правового акта последующее его оспаривание в судах как лицами, участвовавшими в деле, так и иными лицами, не допускается, что следует из ст. 248 ГПК РФ. Поэтому судьи должны отказывать в принятии заявлений об оспаривании того же нормативного акта в соответствии с п. 3 ст. 129 ГПК РФ и п. 8 ст. 251 ГПК РФ, в том числе, если нормативный акт или его отдельные положения оспариваются по иным основаниям. Решение суда по делу о признании нормативного правового акта недействующим может быть обжаловано в порядке надзора лицами, не участвовавшими в деле, правоотношения с участием которых регулируются данным актом, если лицо считает, что указанным решением нарушаются его права и законные интересы.

Единственным основанием для повторной судебной проверки может быть лишь противоречие оспоренных положений нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, принятому после вступления решения суда в законную силу.

Решение суда по делу

Содержание решения по делам изучаемой категории определяется статьей 253 ГПК РФ:

Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (п. 1).

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (п. 2).

Признание судом нормативного правового акта не действующим не означает отмену этого акта или автоматическое исключение его из нормативно-правовой системы, поскольку отменить правовые нормы может лишь орган, их принявший.

Вопросы, связанные с последствиями признания судами общей юрисдикции нормативных правовых актов противоречащими федеральному закону либо другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, изложены Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 4 марта 2004 года N 73-О по делу по запросу Кемеровского областного суда о проверке конституционности частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

"Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, утрата законом юридической силы возможна лишь в результате признания его неконституционным. Такое решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, и потому отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона органом, его принявшим, не требуется, так как этот закон считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения Постановления Конституционного Суда Российской Федерации...

Решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства".

Поэтому суды, придя к выводу о незаконности спорного нормативного правового акта, вправе признать его недействующим и не подлежащим применению с момента вступления этого акта в законную силу или иного указанного судом времени. Суд, формально не лишая нормативный акт юридической силы, объявляет его недействующим и устанавливает запрет на его дальнейшее применение судами, иными государственными или муниципальными органами, должностными лицами.

При этом в решении суда должно быть указано, с какого времени акт признан недействующим.

Представляется, что в случае удовлетворения заявления об оспаривании нормативного акта целесообразно признавать этот акт недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения в законную силу. Поскольку при признании правового акта недействующим с более раннего времени неизбежно возникнет множество проблем, связанных с действием этого акта до дня вынесения судебного решения, которые тоже придется решать суду. Поэтому, признавая нормативно-правовой акт недействующим с более раннего времени, нежели момент вступления решения суда в законную силу, суд должен тщательно анализировать необходимость этого и привести в решении веские аргументы такого вывода.

Как показало обобщение, в основном суды правильно формулируют резолютивную часть решения по делам изучаемой категории. Формулировка резолютивной части в случае отказа в удовлетворении заявления обычно не вызывает вопросов.

Исполнение решения суда

В соответствии с п. 2 ст. 13 ГПК РФ вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Поскольку отмена правовых норм относится к исключительной компетенции органов, их принявших, нормативный правовой акт или его отдельные положения, признанные судом недействующими, должны быть приведены органом, принявшим этот акт, в соответствие с федеральным законом или иным нормативным актом, имеющим большую юридическую силу.

Срок, в течение которого орган, принявший нормативный правовой акт, обязан выполнить данную обязанность, нормами ГПК РФ не предусмотрен.

В некоторых комментариях и публикациях высказывается мнение, что суды в судебных решениях должны указывать срок исполнения решения суда, ссылаясь при этом на ч. 2 ст. 9 и ч. 2 ст. 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации", подп. 1 п. 1 ст. 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Из содержания этих правовых норм следует, что они устанавливают обязанность органов местного самоуправления привести нормативный правовой акт в соответствие с правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, но не предписывают суду, какие положения должно содержать судебное решение.

Полагаю, что неправильно указывать в решении суда на обязанность органов власти и местного самоуправления по приведению нормативного акта в соответствие с другими нормативными актами, имеющими большую юридическую силу.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ в определении от 16 июля 2002 года N 49-Г02-61 указала: "В силу ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга, поэтому суд не может обязать законодательный орган субъекта Российской Федерации изменить, дополнить, принять или привести какой-либо закон в соответствие с другим, имеющим большую юридическую силу, нормативным актом. Суд лишь вправе согласно ч. 4 ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проверить по жалобе заинтересованных лиц соответствие законов субъекта Российской Федерации федеральному законодательству".

В определении от 16 июля 2002 года N 49-Г02-61 Верховный Суд РФ указал, что по делам данной категории, носящим публично - правовой характер, предусмотренная ГПК РСФСР стадия исполнительного производства отсутствует. Отсюда следует, что по делам об оспаривании нормативных актов не применяются институты исполнительного производства. Не могут применяться также процессуальные санкции, связанные с неисполнением судебных актов.

Федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для органов местного самоуправления, не устранивших противоречия нормативного правового акта акту, имеющему большую юридическую силу, предусмотрены специальные меры воздействия: предупреждение, роспуск представительного органа, досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица.

Исполнение решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов заключается в том, что текст решения либо сообщение о таком решении публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный акт (п. 3 ст. 253 ГПК РФ).

Судебное решение по делам об оспаривании нормативных актов не может быть обращено к немедленному исполнению.

2. Дела о защите избирательных прав
и права на участие в референдуме

Одной из групп споров, вытекающих из публичных правоотношений, являются избирательные споры, к которым относятся рассматриваемые судами общей юрисдикции заявления о защите избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дела по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов, принятых представительными (законодательными) органами государственной власти, избирательными комиссиями и иными субъектами публичной власти по вопросам избирательного права. Такие дела рассматриваются по правилам подраздела 3 раздела 2 ГПК РФ. Однако для правильного рассмотрения дел указанной категории судьям следует изучить Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ.

Эти дела имеют особое значение, поскольку затрагивают конституционные политические права граждан. Решения судов по таким делам приобретают широкий резонанс.

Всего районными судами области в 2004 году рассмотрено 14 избирательных дел. Из них:

5 дел - Добровским районным судом;

по 3 дела - Советским и Чаплыгинским районными судами;

по 1 делу - Измалковским, Усманским и Добринским районными судами.

По 9 делам в удовлетворении требований отказано, производство по 5 делам прекращено в связи с отказом заявителя от заявления.

Судами рассматривались следующие требования:

- отказ в регистрации в качестве кандидата в депутаты - 4;

- оспаривание бездействия избирательных комиссий - 2;

- отмена регистрации кандидата - 1;

- злоупотребление органом печати правом на агитацию - 2;

- бездействие представительных органов и органов исполнительной власти по организации выборов - 2;

- признание выборов недействительными - 3.

8 решений судов обжаловано, 1 решение отменено в части, 7 оставлено без изменения. Из приведенной статистики следует, что судьи, в основном, правильно рассматривают избирательные споры.

Избирательные споры имеют определенные процессуальные особенности, касающиеся правил о подсудности избирательных споров, составе суда и лиц, участвующих в деле, возможности возбуждения дела в суде, распределении обязанностей по доказыванию и роли суда в этом, сроках обращения в суд и сроках разрешения дела судом, особенностях судебного решения и кассационного обжалования.

1. К подсудности судов субъектов Федерации в силу ст. 26 ГПК РФ относятся дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума. Решения и бездействие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации оспариваются в Верховном Суде РФ. Действия (бездействие) и решения других избирательных комиссий, органов и должностных лиц публичной власти могут быть оспорены в районных судах.

Дела о расформировании избирательной комиссии рассматриваются в соответствующем суде (ст. 31, п. 2 ст. 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ).

Как показало обобщение, вопросы подсудности затруднений у судей не вызывают.

По общему правилу, избирательные споры рассматриваются судьей единолично. Однако дела о расформировании избирательных комиссий рассматриваются в составе трех профессиональных судей, что предусмотрено п. 3 ст. 260 ГПК РФ).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "п. 3 ст. 260 ГПК РФ" имеется в виду "п. 5 ст. 260 ГПК РФ"

2. Право на обращение в суд имеют практически все участники избирательной компании. В соответствии с п. 1 ст. 259 ГПК РФ это избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор.

Однако ГПК РФ устанавливает определенные ограничения права на обращение в суд. Так, при подаче заявления об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов право на обращение в суд имеют лишь избирательная комиссия, осуществившая регистрацию, кандидат, зарегистрированный по этому же округу, избирательные объединения и блоки, списки которых зарегистрированы по этому же избирательному округу, что вытекает из положений п. 1 ст. 260 ГПК РФ. Из анализа указанной статьи следует, что и прокурору не предоставлено право на обращение в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты, не наделен прокурор правом подавать в суд заявление об отмене регистрации кандидата и Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно п. 5 ст. 76 которого регистрация кандидата может быть отменена судом по заявлению избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата, а также кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу.

Круг субъектов, имеющих право обратиться с заявлением о расформировании избирательной комиссии, установлен ст. 31 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ. Граждане, в том числе кандидаты в депутаты или кандидаты на выборную должность, не относятся к субъектам, которые могут инициировать расформирование избирательной комиссии.

С заявлениями по другим вопросам избирательной кампании вправе обращаться все лица, указанные в п. 1 ст. 259 ГПК РФ.

Однако Верховный Суд РФ последовательно придерживается следующей позиции, высказанной в определении от 23 октября 2003 года по делу N 56-ГО3-21 по заявлению избирателя Н.И.П. об отмене решения окружной избирательной комиссии, отказавшей в регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ Ч.В.И. Отменяя решение Приморского краевого суда от 10 октября 2003 года, отказавшего Н.И.П. в удовлетворении заявления, и прекращая производство по делу, Судебная коллегия указала, что избиратели в соответствии со ст. 259 ГПК РФ и ст. 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вправе обратиться в суд только за защитой своих нарушенных избирательных прав, но не вправе обращаться за защитой прав других лиц. Н.И.П. как избиратель может реализовать свое право на участие в управлении делами государства посредством голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ за любого зарегистрированного кандидата, включенного в бюллетень для голосования, в том числе и за Ч.В.И., в случае регистрации его кандидатом в депутаты избирательной комиссией и последующего включения в бюллетень для голосования, либо посредством участия в выборах в качестве кандидата в депутаты. Поскольку предусмотренное Конституцией РФ право голосовать может быть осуществлено Н.И.П. только в день голосования (либо досрочно), ее обращение в суд за защитой данного права является преждевременным. Следовательно, у суда не было оснований для возбуждения дела по заявлению Н.И.П. об отмене решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Ч.В.И.

Избирательные споры рассматриваются с участием прокурора, который должен быть извещен о времени и месте рассмотрения дела, однако его неявка, как и неявка других надлежаще извещенных заинтересованных лиц не является препятствием к рассмотрению дела судом.

Необходимо иметь в виду, что после вступления в законную силу решения по избирательному спору, как и по любому другому делу, возникающему из публичных правоотношений, не могут быть заявлены в суде требования о том же предмете и по тем же основаниям, в том числе и другими лицами, не принимавшими участие в конкретном избирательном споре. В принятии таких требований судья должен отказать (ст.ст. 248, 250 ГПК РФ).

3. Специфично по данной категории дел распределение бремени доказывания, что вытекает из публичности избирательных споров и обусловлено юридическими и социальными последствиями принятия решения.

Обязанность доказать законность оспариваемых действий и актов (в том числе нормативных) возлагается на должностное лицо (орган), их осуществившее. Суд не связан доводами заявителя и основаниями требований и может истребовать доказательства по своей инициативе.

4. Особое внимание судьям следует обратить на сроки обращения в суд и сроки разрешения дела судом. Актуальность законодательного регулирования вопросов о сроках связана с четко определенной этапностью избирательной кампании, вовлечением в нее значительного числа заинтересованных лиц (избирателей), возможностью блокирования проведения отдельных избирательных действий или всей избирательной кампании.

Статьей 260 ГПК РФ установлены следующие сроки обращения в суд:

- общий срок - три месяца со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известным о нарушении закона или прав заявителя;

- специальные сроки:

а) десять дней со дня принятия решения соответствующей комиссией - для подачи заявления об оспаривании решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, регистрации кандидата (списка кандидатов); срок является пресекательным, то есть не подлежит восстановлению, что установлено п. 2 ст. 78 Федерального Закона об основных гарантиях;

б) не позднее чем за восемь дней до дня голосования может быть подано в суд заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов); срок также является пресекательным;

в) один год - для подачи заявления, касающегося нарушений избирательных прав или права на участие в референдуме, имевших место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума.

Пресекательные сроки не могут быть восстановлены судом, в связи с чем принятие заявления к рассмотрению по истечении этих сроков лишено смысла.

Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в определении от 16 октября 2003 года по делу N 76-ГО3-1 по заявлению Ч.А.И., Ч.И.А., Б.И.С. об отмене решения комиссии референдума о регистрации инициативной группы по проведению референдума указала следующее:

"Вывод суда о том, что установленный частью 2 пункта 1 статьи 260 ГПК РФ 10-дневный срок на обращение в суд с заявлением для обжалования решения комиссии референдума, касающегося регистрации инициативной группы по проведению референдума, восстановлению не подлежит, то есть является пресекательным, соответствует закону.

Однако у суда не было оснований для рассмотрения заявления Батуева И.С. и Чугаева И.А. по существу, а имелись основания для прекращения производства по делу на основании абз. 1 ст. 220 ГПК РФ.

Установление в пункте 2 статьи 78 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" нормы о том, что 10-дневный срок на обжалование решения комиссии референдума, касающегося регистрации инициативной группы по проведению референдума, восстановлению не подлежит, исключает вынесение решения в случае пропуска этого срока, а следовательно, и рассмотрение дела.

Ссылка суда в подтверждение своего вывода на пункт 4 ст. 198 ГПК РФ, согласно которому в случае отказа в удовлетворении заявления в связи с признанием неуважительными причин пропуска срока обращения в суд в мотивировочной части решения суда указывается только на установление судом данного обстоятельства, не свидетельствует о необходимости принятия решения по данному делу.

По смыслу указанного пункта он применяется лишь в тех случаях, когда сроки обращения в суд подлежат восстановлению".

Сроки рассмотрения дела судом установлены абз. 5 пункта 1 и пунктом 2 ст. 260 ГПК РФ. Все эти сроки являются пресекательными и восстановлению не подлежат, о чем свидетельствует практика Верховного Суда РФ.

5. С учетом скоротечности избирательной кампании и сокращенных сроков разрешения избирательных споров законодатель установил сокращенный срок обжалования решения суда, вынесенного в ходе избирательной компании: кассационная жалоба (кассационное представление) могут быть поданы в течение пяти дней со дня принятия решения судом. При этом если по данному делу установлены пресекательные сроки рассмотрения, дело должно быть направлено в кассационную инстанцию с таким расчетом, чтобы кассационное рассмотрение состоялось до дня выборов.

Что касается рассмотрения дела по существу, обобщение показало, что суды, в основном, принимают правильные и взвешенные решения, о чем свидетельствует статистика: за изученный период отменено только 1 решение (в части) по делу по иску Е.А.А. к редакции "Липецкой газеты" о злоупотреблении свободой печати в агитационных материалах.

При рассмотрении дел об отмене регистрации кандидата в депутаты судьям следует иметь в виду, что отмена регистрации является мерой публично-правовой ответственности, применяемой судом к лицам, виновным в совершении определенных нарушений законодательства о выборах. Отмена регистрации применяется в целях наказания виновных лиц, которое состоит в отказе в реализации этими лицами пассивного избирательного права. Отмена регистрации кандидата является крайней мерой ответственности, которая может применяться при наличии вины кандидата в форме умысла.

В частности, при установлении, что кандидатом не выполнено требование избирательного законодательства о предоставлении сведений о юридически значимых фактах биографии кандидата, суд должен определить, имеется ли с стороны кандидата вина в форме умысла на сокрытие определенных сведений. Кроме того, суду необходимо учитывать, что действующее избирательное законодательство предусматривает возможность информирования избирателей о фактах недостоверности представленных кандидатом сведений без применения к кандидату санкции в виде отмены регистрации. Избирательная комиссия располагает необходимой возможностью для предоставления информации избирателям путем размещения соответствующих сведений в информационных материалах в территориальных и участковых избирательных комиссиях.

По смыслу подп. "б", "д" п. 5 ст. 76 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав..." регистрация кандидата в депутаты не может быть отмена за действия, которые имели место в период с момента выдвижения кандидата и до его регистрации.

При исследовании вопроса о том, имел ли место подкуп избирателей, следует иметь в виду, что подкупом избирателей могут считаться только обещания передачи денежных средств, иных материальных благ, оказания услуг заведомо незаконным путем, в формах, запрещенных законом, и под условием голосования за данного кандидата. Обещания улучшить социально-экономическую ситуацию в определенном регионе путем повышения пенсий, заработной платы, иного улучшения условий жизни населения в целом и его отдельных групп, высказанные кандидатом публично, не могут расцениваться как подкуп избирателей. В данном случае речь идет о предвыборной программе кандидата, о мероприятиях, планируемых в будущем. Подкупом избирателей является незаконная следка между кандидатом и избирателями, когда кандидат предлагает избирателям конкретный путь получения материальных благ незаконным путем, под условием голосования за него. При этом регистрация кандидата может быть отменена лишь за виновные действия, совершенные именно кандидатом либо по его поручению иными лицами.