Раздел 3. Процессуальные особенности дел, возникающих из публичных правоотношений

Раздел 3. Процессуальные особенности дел,
возникающих из публичных правоотношений

Каждая категория дел, возникающих из публичных правоотношений, имеет свои особенности, о чем имеются указания в соответствующих главах ГПК РФ. Однако в главе 23 ГПК РФ сформулированы правила, общие для всех категорий публичных дел.

В соответствии с п. 1 ст. 246 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными настоящей главой, главами 24-26 настоящего Кодекса и другими федеральными законами.

При этом если специальные нормы подраздела 3 раздела 2 ГПК РФ устанавливают иные правила, нежели в исковом производстве, применяются специальные правила, касающиеся производства по публичным делам. Если же в главах 23-26 ГПК РФ какие-то вопросы не урегулированы, суду следует применять процессуальные нормы, регулирующие соответствующие вопросы в исковом производстве.

Особенности процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел исследуемой категории обусловлены спецификой отношений, подлежащих судебному рассмотрению, в частности, неравноправием участников спорного правоотношения, один из которых обычно обладает властными полномочиями. Это неравное правовое положение существует в области материального права, но процессуально стороны равны, хотя и располагают разными возможностями по представлению доказательств.

Кроме того, к задачам суда при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений, относится не только разрешение конкретного дела, но и осуществление контроля за законностью и обоснованностью действий органа власти, местного самоуправления, должностного лица.

К делам, возникающим из публичных правоотношений, применимы большинство правил искового производства: правила оформления заявления и его подачи, возбуждения дела, его подготовки к судебному разбирательству, правила о судебных расходах, правила судебного разбирательства и т.д.

В заявлении, поданном в суд, должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием) (п. 1 ст. 247 ГПК РФ). Если такого указания в заявлении нет, судья должен оставить заявление без движения и предложить устранить недостатки.

1. Одной из главных особенностей рассмотрения публичных дел является ограниченное действие принципа диспозитивности в данном производстве, в то время как для гражданского процессуального законодательства в целом характерно расширение диспозитивных начал.

Принцип диспозитивности - это один из конституционно значимых принципов, присущих гражданскому производству, который означает, что процессуальные отношения в гражданском судопроизводстве возникают, изменяются и прекращаются главным образом по инициативе непосредственных участников спорного материального правоотношения, имеющих возможность с помощью суда распоряжаться своими процессуальными правами, а также спорным материальным правом.

Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 июля 2004 года N 15-П по делу о проверке конституционности части 5 статьи 59 АПК РФ, принцип диспозитивности, значимый и при производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, может быть органичен в силу специфики публично-правового спора, но только в тех случаях, когда природа спорного публичного правоотношения не предполагает возможность свободного распоряжения субъективным материальным правом.

В новом ГПК в исковом производстве резко ограничена возможность суда выйти за пределы заявленных истцом требований. Пунктом 3 ст. 196 ГПК РФ предусмотрено, что суд может выйти за пределы заявленных требований только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Таким образом, в исковом производстве судебное усмотрение в решении данного вопроса полностью отменено.

В отличие от искового производства при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (п. 3 ст. 246 ГПК РФ). То есть, суд обязан проверить соответствие закону действий (решения, акта) органа, обладающего властными полномочиями, в полном объеме, независимо от того обстоятельства, какие доводы незаконности действий (решения) привел заявитель. В то же время суд связан предметом заявленных требований и не вправе обсуждать иные действия (решения, акта) властного органа, чем те, о которых идет речь в заявлении.

При рассмотрении публичных споров ограничены права лиц, участвующих в деле, по совершению распорядительных действий в процессе: невозможно по таким делам заключение мирового соглашения, по делам об оспаривании нормативных актов отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (п. 3 ст. 252 ГПК РФ).

Между тем, имеют место случаи утверждения судом при рассмотрении публичных дел мирового соглашения. Так, ... районный суд г. Липецка утвердил мировое соглашение между М. и конфликтной комиссией по вопросу апелляции результатов ЕГЭ, ... районный суд Липецкой области утвердил мировое соглашение по делу по заявлению Ф. об оспаривании решения комитета по земельным ресурсам и землеустройству ... района, отказавшего внести изменения в план домовладения, тогда как в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, судом не может быть утверждено мировое соглашение, поскольку заключение мирового соглашения по таким делам противоречит его природе.

2. Другой важной особенностью производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является специфическое распределение бремени доказывания.

Ст. 56 ГПК РФ закрепляет общее правило распределения обязанностей по доказыванию в гражданском процессе: каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В отличие от общего правила, при рассмотрении публичных дел законодатель ставит "слабую" в публичном правоотношении сторону в более выгодное положение, возлагая обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (п. 1 ст. 249 ГПК РФ). В обязанность заявителя входит доказать лишь факт нарушения прав и свобод в результате принятия оспариваемого нормативного акта или в результате совершения оспариваемых действий.

Такое распределение бремени доказывания справедливо, поскольку введено в интересах более незащищенной стороны. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обладают большими возможностями по отстаиванию своей правовой позиции в суде, а заявитель, как правило, не имеет доступа к документам и материалам, на основании которых принят тот или иной акт, совершено действие.

3. Следующей особенностью дел изучаемой категории является высокая активность суда при рассмотрении публичных споров. В других видах судопроизводств в гражданском процессе суд изначально пассивен и совершает какие-либо действия по инициативе участников процесса.

Между тем, пунктом 2 ст. 249 ГПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.

Данная норма также направлена на особую защиту законодателем интересов не только "слабого" участника публичного правоотношения, а также неопределенного круга потенциальных участников публичных споров, которые могут возникнуть в будущем.

В соответствии с п. 2 ст. 256 ГПК РФ причины пропуска срока на обращение с заявлением в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Если дело возникло из публичных правоотношений и рассматривается по правилам подраздела 3 раздела 2 ГПК РФ, то последствия пропуска срока на обращение в суд должны применяться судом по своей инициативе.

Возможность применения срока исковой давности в зависимости от заявления ответчика закон связывает только с частноправовыми отношениями.

4. Пункт 2 ст. 246 ГПК РФ содержит прямой запрет применять при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, правила заочного производства.

5. Еще одной особенностью рассмотрения и разрешения публичных споров является право суда признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случае неявки подвергнуть указанных лиц штрафу (п. 4 ст. 246 ГПК РФ). Предоставление суду такого права направлено на обеспечение целей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Суд, рассматривая публичный спор, может рассмотреть заявление в отсутствие лиц, если они надлежаще извещены о времени и месте рассмотрения дела. Неявка в судебное заседание надлежаще извещенного о рассмотрении дела лица, участвующего в деле, не является препятствием к рассмотрению заявления. Такие правовые нормы содержатся в главах 24-26 ГПК РФ, регламентирующих особенности производства отдельных категорий публичных дел.

Из приведенных правовых норм следует, что при рассмотрении публичного спора не применимы положения абз. 7 и 8 ст. 222 ГПК РФ об оставлении заявления без рассмотрения в случае неявки в суд сторон или истца по вторичному вызову, а заявление должно быть рассмотрено по существу в случае и первичной, и вторичной неявки заявителя, а также неявки в судебное заседание обеих сторон.